黄河入海口。山东省东营市委宣传部供图
今年5月,山东省和河南省共同签订了“鲁豫有约”——《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》(以下简称《补偿协议》)。根据协议要求,以两省交界处刘庄黄河干流跨省界断面的水质年均值及3项关键污染物的年均浓度值进行“对赌”,数额达1亿元。
黄河作为我国的母亲河,流域范围极广,途经9省(区)。而黄河污染治理一直都是沿岸省份的难点。多年来,黄河流域的多个省份不断探索新的治理模式。究竟是什么驱动处于黄河中下游和下游的河南省和山东省签订这份“对赌”协议?黄河治理有哪些问题亟需解决?此次协议将对黄河治理起到什么积极作用?中国城市报记者对此进行采访分析。
协议对谁更有利
“河南省把水质治理好了,就当山东省花钱治水;河南省没把水质治好,把钱补偿给山东省来治。”一位网友这样评论,道出了《补偿协议》的意蕴。
具体来看,这份协议对谁更有利?先来看看《补偿协议》中的条例是如何设定的。
《补偿协议》中提到,水质方面,若水质全年均值达到Ⅲ类标准,双方互不补偿;水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别,山东省给予河南省6000万元补偿资金;水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别,河南省给予山东省6000万元补偿资金。
污染物方面,控断面3项关键污染物——COD(化学需氧量)、氨氮、总磷年度指数每同比下降1个百分点,山东省给予河南省100万元补偿;每同比上升1个百分点,河南省给予山东省100万元补偿,该项补偿上限为4000万元。
《补偿协议》自签订之日生效,直至2022年。以一年为期限,《补偿协议》中最引人注目的,就是高达1亿元的“对赌”数额。
华北水利水电大学水资源学院教授韩宇平对中国城市报记者表示,协议对横向生态补偿制订细化到具体水质指标,有较强的可操作性。从形式上来说,该协议是双方意愿的达成,是公平协议,但实际上对山东省更为有利。“因为目前黄河的水质从Ⅲ类改善为Ⅱ类需要上游省份巨大的投入,河南省需要密切关注上游省份山西省、陕西省界断面的水质状况,河南出省断面达到Ⅱ类水质是有一定难度的。”韩宇平说。
与此同时,河南省生态环境厅财务审计处相关负责人表示:“接下来,河南省与陕西省、山西省,也将开启省际协作治理黄河,签订类似协议,目前正在进一步对接商讨。”
业内专家普遍认为,长远来看,《补偿协议》对于加快构建上中下游同治格局,为沿黄各省(区)进行类似的横向生态补偿协议签订提供了范本。如果协议得到严格执行,显然有利于黄河水质的改善,对各省联动治理黄河污染具有重要借鉴意义。
黄河生态治理道阻且长
黄河流经全国9省(区),是中国第二大河,但每年径流量仅占全国河川径流量的2%;总量不到长江的7%,人均占有量仅为全国平均水平的27%。
即便如此,黄河以2%的年径流量承担着全国12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任务。极为有限的黄河水是沿途各省区市生活和经济发展的重要保障。
有限的水资源没少让黄河沿岸各省区市“你争我抢”。如今,河南省和山东省作为黄河流域相邻省份,水质提升与污染治理成为两省之间博弈的新命题。
韩宇平向记者介绍,黄河流域目前存在的生态环境问题基本囊括了黄河全流域,生态治理刻不容缓。“黄河上游局部地区生态系统退化,水源涵养功能降低;中游水土流失严重,汾河等支流污染问题突出;下游生态流量偏低,河口湿地萎缩。黄河流域的工业、城镇生活和农业面源三方面污染,加上尾矿库污染,使得黄河劣V类水质断面超过10%,明显高于全国平均水平。”韩宇平说。
在此背景下,多年来,黄河治理行动不断,韩宇平向记者列举了三方面的主要治理成效:“一是水沙治理取得显著成效,防洪减灾体系基本建成,黄河含沙量近20年累计下降超过8成,实现黄河20年不断流。二是生态环境持续明显向好,三江源等重大生态保护和修复工程加快实施,上游水源涵养能力稳定提升;中游黄土高原蓄水保土能力显著增强,如陕西省的森林覆盖率由13%上升为43%,实现了‘人进沙退’的治沙奇迹;下游河口湿地面积逐年回升,生物多样性明显增加,鸟类由1990年的187种增加到目前的367种。三是发展水平不断提升,郑州、西安、济南等中心城市和中原等城市群加快建设,沿黄河9省(区)1547万人摆脱贫困,滩区居民迁建工程加快推进,百姓生活得到显著改善。”
黄河的干流从青海开始,流经9个省及自治区,最后在山东省东营市流入渤海。经多年治理后,东营在黄河口特别为鸟类打造了生态岛,生态廊道草肥水美、远离人群,为珍稀鸟类提供了绝佳繁衍地。在黄河三角洲国家级自然保护区内,黄河口已成长为我国暖温带最完整、最广阔、最年轻的湿地生态系统。每逢秋冬时节,数百万只候鸟在这里栖息、补食、越冬,堪称“鸟类的国际机场”。
黄河生态需协同治理
推动更多省份参与其中
横向生态补偿即同级的、地方政府之间的生态补偿关系。
2020年4月,生态环境部、财政部、水利部等联合出台《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,提到“跨省流域横向生态补偿机制建设以地方补偿为主,各地要积极主动开展合作,强化沟通协调,尽快就各方权责、跨省界水质水量考核目标、补偿措施、保障机制等达成一致意见,推动邻近省(区)加快建立起流域横向生态补偿机制……”
《补偿协议》的签订,是贯彻《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的具体举措,也体现了河南、山东两省在落实国家大政方针方面的积极作为。
值得注意的是,河南省和山东省的“对赌”,并非全国首例流域补偿协议。早在2011年,为保护新安江水源,国内第一例生态补偿试点就已出现:浙江省和安徽省约定,在监测年度内,以两省交界处水域为考核标准,处于黄河上游的安徽省提供水质优于基本标准,由下游的浙江省补偿安徽省1亿元;劣于基本标准,则由安徽省补偿浙江省1亿元。此后新安江流域水质改善明显。
据了解,此次河南省、山东省签订的生态补偿协议,是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议。作为“第一个吃螃蟹的人”,《补偿协议》还有许多值得完善的地方,且需要更多省份积极参与其中,才能实现黄河生态高效协同治理。
韩宇平说:“一是本协议的补偿金额具有象征性,与上游地区改善水质进行的大量投资不成比例;二是本协议只规定了水质改善目标,没有提到水量目标,没有涉及水权交易等内容;三是本《补偿协议》签订只是河南、山东两省的双方协议,没有流域管理机构的参与,这对于协议的执行会受到影响。今后相关补偿协议的签订若能有流域管理机构的参与则更为妥当。”
韩宇平建议,未来黄河流域还要逐步探索生态产品价值计量,推动横向生态补偿逐步由单一生态要素向多生态要素转变,建立排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式,形成完善的生态补偿政策体系。
《 中国城市报 》( 2021年06月14日 第06 版)
