2021年是“十四五”开局之年,也是全面推进乡村振兴的开局之年。谋划未来一个时期的财政支农政策,做好当前和今后一段时期的财政支农工作,责任重大、使命光荣。各级财政部门要坚定不移以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,进一步提高政治站位,认真贯彻“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照稳中求进工作总基调,深入推进农业供给侧结构性改革,加大农村改革力度,支持促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足,为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供有力支撑。
推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接
(一)管好用好中央财政衔接推进乡村振兴补助资金。按照中央关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的精神,财政部将中央财政专项扶贫资金更改为“中央财政衔接推进乡村振兴补助资金”(以下简称衔接资金)。2021年预算安排衔接资金1561亿元,比上年增加100亿元。
财政部坚持目标导向和问题导向,研究制定了衔接资金管理办法,在延续脱贫攻坚期内压实责任、绩效管理等行之有效做法的同时,积极顺应形势变化,围绕新任务进行了调整优化。在资金用途上,分为支持巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴以及其他相关支出3类。既考虑了巩固衔接各项工作的需要,与时俱进拓展资金用途,又做到与其他财政资金的用途相区别。在资金分配上,考虑过渡期的任务和特点,简化因素,明确权重,并向国家乡村振兴重点帮扶县及新疆、西藏倾斜。在资金管理上,延续审批权限下放到县级,进一步赋予县级更大的自主权,因地制宜推动脱贫村与非贫困村均衡发展。
2021年是衔接资金使用管理的第一年。要把产业发展放在优先位置,逐步提高用于产业发展的资金占比。要统筹考虑产业发展的全链条、各环节,发挥优势,补齐短板,全面提升脱贫地区产业发展水平。各级财政部门要根据巩固衔接任务需要及财力情况,每年预算安排一定规模的本级衔接资金,保持投入力度总体稳定。要抓紧制定本级衔接资金管理办法,确保县级可操作可执行。
(二)明确脱贫县统筹整合涉农资金政策。“十三五”期间,财政部牵头推进贫困县统筹整合涉农资金试点工作,增强了贫困县自主安排资金支持实施扶贫项目的能力,为集中资源打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑。在研究过渡期政策时,按照中央有关精神,过渡期内前3年,继续在832个脱贫县实施整合试点政策,以后调整至国家乡村振兴重点帮扶县。脱贫县统筹整合涉农资金的政策要求延续了《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》的主要精神,并作了一些调整优化。
一是突出整合资金安排使用重点。支持脱贫县根据巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的需要,按规定将纳入整合范围的16大项资金用于农业生产发展和农村基础设施类项目,在整合资金范围内打通,统筹安排使用,并将支持产业发展摆在优先位置。
二是明确对脱贫县倾斜支持的要求。原则上纳入整合试点范围各项中央财政涉农资金用于832个脱贫县的总体增幅不低于每项资金的平均增幅,或确保当年安排脱贫县的资金县均投入规模不低于其他县的县均投入规模。
加强“十四五”财政支农重大政策的谋划部署
(一)实施新一轮渔业发展支持政策。习近平总书记高度重视渔业高质量发展。2021年是新一轮渔业发展支持政策实施的第一年,要切实贯彻好、实施好、宣传好渔业发展相关支持政策,确保新旧政策有序衔接、平稳过渡,有效发挥新一轮渔业发展支持政策效能。要落实工作责任。根据相关文件精神,抓紧制定具体实施方案,明确基本思路、资金使用重点和具体安排、目标任务和预期效果等。要加强监督检查。加强对渔业发展支持政策实施工作的分类指导和监督检查,把实施方案明确的目标任务作为监督考核的重要依据,及时发现问题、完善政策。
(二)实施新一轮农机购置补贴政策。习近平总书记指出,要大力推进农业机械化、智能化,给农业现代化插上科技的翅膀。2021年中央财政加大投入力度,新增20亿元农机购置补贴资金,年度资金规模达到190亿元。2021年,支持重点方面着力突出稳产保供;补贴资质方面着力突出农机科技自主创新,大力推广使用具有自主知识产权的国产北斗智能终端设备。
以种子和耕地为抓手,解决粮食安全问题
(一)支持种业振兴。习近平总书记多次就种子问题作出重要指示批示,强调要下决心把民族种业搞上去,从源头上保障国家粮食安全。要聚焦薄弱环节,着力打通堵点,确保中国粮主要用“中国种”。一是支持国家种业园创建,着力培育种业龙头企业。2021年中央财政共支持新增创建10个以种业为主导产业的国家现代农业产业园。二是支持开展农业种质资源普查保护。2021年在全国范围内支持开展农作物、畜禽、水产种质资源普查和强化种质资源保护等工作,并会同农业农村部等有关部门,积极推动中央与地方、政府部门与科研机构及企业同向发力,共同推进种质资源普查保护相关工作。
(二)系统施策加强耕地保护提升。近年来,中央财政出台了一系列支持耕地保护政策,2021年对已有政策进行了优化和完善,下大力气解决好耕地问题。
一是支持扩大高标准农田建设面积。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上强调,“要建设高标准农田,真正实现旱涝保收、高产稳产”。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(以下简称2021年中央一号文件)明确2021年要建设1亿亩高标准农田。2021年中央财政安排农田建设补助资金782.8亿元,比上年增长12.7%。同时,支持地方积极拓宽一般债券、土地出让收益等多元化投入渠道,为建设好高标准农田提供坚实的资金保障。
高标准农田建设要适应当前发展阶段,项目内容要与当地农业资源条件、农业生产方式转型升级方向相适应,也要和经济发展阶段、财政收支形势相适应。在当前建设任务重、财政收支紧平衡的形势下,要全面规划、分步实施、突出重点,集中用好宝贵的财政资金。同时要适应管理新要求,提前谋划项目,加快资金支出进度,尽早发挥直达机制成效,发挥高标准农田的经济效益、社会效益。
二是支持扩大东北黑土地保护面积。党中央、国务院高度重视东北黑土地保护。习近平总书记2020年在吉林考察时强调,“一定要采取有效措施,保护好黑土地这一‘耕地中的大熊猫’”。2021年中央一号文件提出“实施国家黑土地保护工程,推广保护性耕作模式”。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神,中央财政资金新增12亿元,年度资金规模达到28亿元,增幅达到75%,支持将黑土地保护性耕作实施面积由2020年的4000万亩扩大到7000万亩。
“十四五”时期将聚焦83个重点县全面实施黑土地保护综合性措施,推进项目和资金统筹使用,持续完善黑土地保护政策机制。东北相关省份要根据《东北黑土地保护规划纲要(2017—2030年)》,全面实施保护性耕作、秸秆还田等农机农艺措施,推进集中连片治理。要引导农民群众、村集体经济组织等参与黑土地保护,将黑土地保护措施和责任落实到具体地块和实施主体。
支持农业高质量发展,促进畅通城乡经济循环
(一)支持农业产业融合发展。按照2021年中央一号文件有关要求,中央财政继续统筹推进国家现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群等农业产业融合发展项目建设。2021年中央财政共支持新创建50个国家现代农业产业园、50个优势特色产业集群、298个农业产业强镇。一要在巩固已有工作成效的基础上,加强有益经验和有效做法的总结推广,进一步提升项目实施效率和质量;二要严格执行中央有关政策规定和要求,在确保资金规范安全使用的前提下,主动研究探索、创新完善支持方式,进一步提升财政资金效能。
(二)支持农产品产地冷藏保鲜设施建设。2021年中央一号文件明确提出“加快实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程,推进田头小型仓储保鲜冷链设施建设”。2021年中央财政进一步加大投入力度,安排80亿元,比去年增加30亿元,支持全面推进农产品产地冷藏保鲜设施建设工作。实施区域扩大至全国31个省份及新疆生产建设兵团、北大荒农垦集团等。在此基础上,择优选择100个产业基础好、主体积极性高、政策支持力度大的蔬菜、水果等产业重点县支持开展整县推进试点建设。
(三)支持开展绿色种养循环农业试点。根据2021年中央一号文件提出的“加强畜禽粪污资源化利用”要求,2021年中央财政安排27.42亿元,将支持重点从前端的处理设施建设环节转向后端的粪肥利用环节,支持开展绿色种养循环农业试点工作。聚焦畜牧大省、粮食和蔬菜主产区、生态保护重点区域,优先在京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域、东北黑土地、生物多样性保护等重点地区开展试点。
支持乡村绿色发展,补上农业农村生态文明建设短板
(一)支持补上农村改厕短板。厕所问题不是小事情,要坚持因地制宜,努力补齐这块影响群众生活品质的短板。一要准确领会中央精神和部署要求。要提高思想认识,坚持尽力而为、量力而行,从当地经济发展水平、财政可持续投入能力出发,确保因地制宜、可持续、切实管用。二要做好基础工作。按照“省负总责、县抓落实”的要求,强化农村厕所革命等农村人居环境整治工作的投入保障。要会同有关部门综合考虑相关情况,厘清政府、村集体、村民责任,科学确定补助标准,及时纠正改厕工作中的偏差。三要注重发挥农民群众主体作用。改厕是一项重要的业务工作,更是一项群众工作。农民群众是改厕的参与者、受益者,要坚持不懈践行党的群众路线、树立群众观点,做好政策宣传引导。
(二)支持补上河道、水库治理短板。“十四五”时期,中央财政将聚焦流域面积200—3000平方公里的中小河流治理、小型水库除险加固和山洪灾害防治,支持各地提升防汛抗旱能力。中小河流治理方面,“十四五”期间,中央财政预计将安排水利发展资金超过1000亿元,支持各地完成约8万公里的中小河流治理。各省级财政部门要会同水利部门,按照整体性规划、全流域推进、分阶段实施的思路,抓紧完善项目方案,加快前期工作。小型水库除险加固和维修养护方面,贯彻落实国务院常务会议精神,中央财政进一步加大了投入和政策支持力度。“十四五”期间,将通过优化水利发展资金存量,积极安排部分增量,投入除险加固和维修养护补助资金245亿元。同时,支持各地统筹一般公共预算和债券资金履行地方支出责任,要切实用好用足中央补助资金和政策。
(三)支持补上资源环境治理短板。习近平总书记反复强调,绿水青山就是金山银山。为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记重要讲话精神,中央财政将继续支持农业农村可持续发展。做好“连通”文章。2021年启动水系连通第二批试点项目,并将试点名称调整为“水系连通及水美乡村建设”。2021年4月初,财政部会同水利部印发试点通知,部署各地通过竞争立项推荐试点县。做好“治理”文章。贯彻落实习近平总书记重要指示精神,中央财政将继续支持相关省份做好地下水超采综合治理工作。要强化各项措施的协同配合,持续推动华北地区节水压采和内蒙古西辽河流域“量水而行”工作。做好“利用”文章。2021年继续实施秸秆综合利用行动,实行整县集中推进。要结合实际,坚持农用优先、多元利用的原则,突出重点地区综合利用。要增强市场主体活力,培育壮大一批秸秆综合利用市场主体,探索产业模式和运行机制,稳步提高省域内秸秆综合利用能力。
扎实推进农村综合改革,提升乡村治理能力水平
(一)加强农村综合改革转移支付管理。2021年4月,财政部修订印发《农村综合改革转移支付管理办法》。新的办法明确对一般公共预算保障农村综合改革情况较好、推进农村综合改革成效较为明显的地区予以激励。省级财政部门要依据修订印发的办法,结合各地工作实际,制定具体管理办法报财政部备案,确保用好、管好农村综合改革转移支付资金。
(二)抓好农村综合改革试点试验。
扎实开展田园综合体建设试点。建设过程中,坚持以农为本。准确把握田园综合体发展定位和功能作用,以“望得见山,看得见水,记得住乡愁”为基本要求,保持田园风光,尊重自然格局,推进农业农村生态功能产业化。坚持市场运作。充分发挥市场在农业农村生态资源配置中的决定性作用,推动生态资源价值有效转化,形成可持续运行的田园综合体推广模式。坚持探索创新。探索形成推动乡村振兴的人才、土地、资金、产业政策体系,探索在政府引导下形成社会资本与村集体合作共赢模式。及时总结推广典型案例和经验做法,以点带面形成乡村生态振兴示范效应。
积极推进农村综合性改革试点试验。要加强政策集成。按照推进乡村全面振兴的有关要求,坚持与时俱进,激发资源要素活力,坚持乡村产业发展、乡村建设和乡村治理一体推进,着力增强改革的系统性、整体性、协同性。要注重科技支撑。加强信息技术运用,利用互联网、大数据、人工智能等“互联网+”方式,发展智慧农业、智慧乡村,改善乡村管理服务,提升乡镇和村为农服务的能力。要着力创新机制,发挥先行先试优势,着力构建乡村产业发展、数字乡村发展、促进农民增收、改善乡村治理四项机制,探索形成符合实际、各具特色、行之有效、可复制推广的乡村振兴模式。
(三)加强村级组织运转经费保障。党的农村基层组织是新时代乡村全面振兴的战斗堡垒和组织保证。要认真贯彻落实中央的决策部署,统筹财力安排,强化政策支持,加强经费监管,落实以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度,夯实党在农村的执政根基。
(四)扶持发展壮大村级集体经济。壮大农村集体经济,是引领农民实现共同富裕的重要途径。要充分发挥农村基层党组织的政治功能、组织优势,把党员、群众组织起来,有效利用各类资源资产资金,健全符合市场经济发展要求的运行机制,因地制宜发展壮大村级集体经济,提高村级组织服务群众的能力。
(五)扎实推进红色美丽乡村试点。2021年,中央财政继续支持400个村庄开展红色美丽村庄建设试点,不断丰富党史学习教育实践载体,打造涵养初心使命的实物教科书。各级财政部门要高度重视,与党史学习教育有机结合,会同组织部门严格把关,指导县级科学制定试点方案,加强对试点村组织建设、资金管理、产业发展、人才培训、政策宣传等方面的指导,务求取得实效。
继续建立健全乡村振兴投入保障体系
(一)强化“三农”投入保障机制。要全面促进乡村振兴,必须真刀真枪地干,真金白银地投。2021年,中央财政在收支形势非常严峻的情况下,相关涉农资金仍增长3.7%,其中衔接资金增加100亿元。地方也要持续加大“三农”投入,要坚持农业农村优先发展的总方针,把解决好“三农”问题作为“重中之重”,按照《中国共产党农村工作条例》有关规定和2021年中央一号文件要求,在支出上真正体现“优先保障”和“倾斜支持”,确保财政投入与全面实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化相适应。
(二)健全多元投入机制。近几年的中央一号文件都强调要加快构建乡村振兴的多元投入机制。要创新财政资金投入方式。鼓励各地因地制宜探索贷款贴息、先建后补、以奖代补等方式,发挥财政资金引导撬动作用。切实发挥全国农担体系作用,稳步扩大政策性业务规模。要拓宽“三农”投入渠道。制定落实提高土地出让收入用于农业农村投入比例考核办法。落实好土地指标跨省域调剂使用政策,将收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。规范地方政府举债融资行为。要完善农业信贷担保体系建设。切实用好中央财政补奖资金,促进农担业务稳步发展,持续扩大在保贷款余额和在保项目数量。强化风险防控体系建设,健全风险管理制度,不断创新风险化解手段,切实守住风险底线。
(三)完善预算管理机制。近期,国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,要认真贯彻落实,扎实练好财政基本功,不断提升财政支农工作的科学性、规范性、有效性。要促进资金管理提质增效。落实过紧日子的有关要求,将绩效管理深度融入财政农业农村资金预算编制、执行、监督全过程,发挥绩效评价“指挥棒”作用。落实好直达资金管理要求,确保相关资金直达基层、直接惠民,不断加强项目前期储备和预算执行,积极采取有效措施加快支出进度。要强化政府投资基金管理。目前各级政府批准设立的农业农村领域政府投资基金已经形成较大规模,要继续着力提升政府投资基金使用效能,支持引导相关基金更好发挥创新财政资金使用、引导农业产业发展、撬动社会资本投入等作用。要狠抓资金监管和监督检查。促进财会监督、审计监督、纪检监督和社会监督等各类监督有机贯通、相互协调,加强对农业农村重点政策落实情况、重点项目资金使用情况的监督检查力度,加快形成权责明确、有效制衡、齐抓共管的监管格局。(作者系财政部农业农村司司长、财政部乡村振兴领导小组办公室主任)
来源:《中国财政》2021年第12期
