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国家公园设立只是一个起点 下一步要把它建设好

2021年11月09日 21:17:39 来源:新京报 作者:乔迟 刘旻

世界自然保护联盟(IUCN)将国家公园定义为“一片比较广大的、具有高度美学价值的自然景观。”

虽然我国今年刚刚设立国家公园,实际上早年间一直在做自然保护工作。

数据显示,截至2013年底,国家森林公园总面积121000平方千米,连同省级和县级公园,全国森林公园体系年旅游接待总量5.89亿人次。多种类型的自然保护地体系,基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。

2013年,我国第一次提到“建立国家公园体制”,建立国家公园体制成为一个重要的生态保护议题。2015年,12部门联合发布《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《方案》),酝酿已久的国家公园体制改革正式启动。

经过5年的探索,今年10月12日,我国首批5处国家公园正式设立,分别是三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山。首批国家公园涉及青海、西藏、四川等10个省份,保护面积达23万平方公里,涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

世界各国陆续建立国家公园

根据世界自然保护联盟(IUCN)的保护地体系,国家公园被定义为“一片比较广大的、具有高度美学价值的自然景观。由政府批准设立,其内部阻止或取缔人类的占据和开发,公园内的生态、地貌或美学实体受到切实尊重,观光活动必须以游憩、教育及文化陶冶为目的”。

虽然各国对国家公园的定义和标准有所不同,但是对国家公园价值和功能的认识与世界自然保护联盟是一致的。

清华大学国家公园研究院院长杨锐提到,国家公园的最初概念来源于英国,是在人类大规模开发大自然的背景下,或者说压力下诞生的。

19世纪30年代,美国著名风情画家乔治·卡特林在采风途中,亲眼目睹了美国西部大开发对当地生态环境和印第安文明的巨大破坏,随后向当时的美国政府提议,应设立“比任何人想象中都要大得多的超级大公园”,以保护园内所有原生态的自然环境和文化风俗,并体现“大自然的本色之美”。

《中南林业调查规划》杂志2014年发表的《中国国家公园体制建设必要性分析与探讨》中提到,进入20世纪以后,世界各国陆续建立了国家公园。

目前,世界上直接冠以“国家公园”之名的国家公园有3740个;截至2014年3月,世界保护区委员会(WCPA)数据库中统计的属于国家公园(II类)的数量为5219个。

杨锐在《美国国家公园体系的发展历程及其经验教训》提及,从1872年至2001年,国家公园运动已经发展到世界上225个国家和地区,从单一的国家公园概念衍生出“国家公园与保护区体系”、“世界遗产”、“生物圈保护区”等相关概念。

杨锐表示,100多年来,世界国家公园运动在思想认识方面也有一个变化的过程,比如,保护对象上,从视觉景观保护走向生物多样性保护;保护方法上,从消极保护走向积极保护;保护力量上,从政府一方走向多方参与;空间结构上,从散点状走向网络状。

我国早期的自然保护地体系

早年间,中国一直在做自然保护工作。

新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国自然生态系统和自然遗产保护事业快速发展,1982年就启动了风景名胜区体系建设。

西南大学从事国家公园及保护区可持续旅游研究副教授王连勇在论文《创建统一的中华国家公园体系——美国历史经验的启示》中提到,1982年和1988年,国务院公布了第一批和第二批国家重点风景名胜区名单。

在上世纪开始设立的保护区中,截至2013年底,国务院公布“国家级自然保护区”407处,公布“国家级风景名胜区”225处,国家林业局批建“国家森林公园”779处。225处国家级风景名胜区总面积约占国土面积1%,196处国家级风景名胜区不完全统计的游客人数在2010年为4.98亿人次。

截至2013年底,国家森林公园总面积121000平方千米,连同省级和县级公园,全国森林公园体系年旅游接待总量5.89亿人次。

多种类型的自然保护地体系,基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。

然而各类自然保护地体系建设与管理还缺乏科学完整的技术规范体系,保护对象、目标和要求还没有科学的区分标准。

同一个自然保护地存在着部门割裂、多头管理、碎片化现象,社会公益属性和公共管理职责不够明确,土地及相关资源产权不清晰,保护管理效能不高,盲目建设和过度开发现象时有发生。

囿于既有的国家自然资源管理模式,中国的国家公园体系一直没有建立起来。

《中南林业调查规划》杂志2014年发表的《中国国家公园体制建设必要性分析与探讨》中提到,中国内陆地区真正按照国际规范模式来建设和管理国家公园,始于云南普达措国家公园的建立,它是由地处三江并流遗产区的屑都湖、尼汝片区和碧塔海地区组成,总面积为1993平方千米。

2008年6月,国家林业局批准云南省作为中国国家公园建设试点省;同年9月,素有“红松故乡”美誉之称的原始森林区———黑龙江汤旺河又被国家环境保护部和国家旅游局选定为中国国家公园试点建设单位。

杨锐提到,改革开放之后,中国经济飞速发展,大家对自然保护重要性的认识也在逐渐提升。2012年十八大之后,生态文明建设变得越来越重要,自然保护地的整合优化、体系化、提高效率这些需求就势必抬上桌面。

五大国家公园正式设立

2013年,党的十八届三中全会明确提出了“建立国家公园体制”的改革目标。2015年1月20日,国家发改委联合中编办、国土、财政、建设、农业、水利、环保、林业、旅游、文物及法制办等12个部门,联合发布《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《方案》),标志着酝酿已久的国家公园体制改革正式启动。

2017年9月,中共中央办公厅国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,要求对自然生态进行最严格的保护,并世代传承下去。十九大报告更是提出“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。

截至2020年,我国已经开展了三江源、东北虎豹、大熊猫等10个国家公园试点,总面积22.29万平方公里。涵盖了原来多种类型的保护地,包含了3处世界自然遗产(大熊猫、神农架和普达措)、1处世界文化遗产(八达岭长城)和1处世界自然文化双遗产(武夷山),涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃等12个省份。

试点的地区均为资源价值较高且具有生态文明发展价值的区域,保护不同类型的生态系统或野生动植物。

2021年10月,中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园,保护面积达23万平方公里,涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

杨锐指出,2013年十八届三中全会提出“建立国家公园体制”时,中国正处于工业文明叠加生态文明、工业化叠加信息化发展的特殊历史时期,同时生态学也已经成为系统的,可以指导自然和生态保护实践的知识体系。

中国成为世界上第一个,目前也是唯一一个将生态文明作为国家战略系统部署和落实的国家;同时也是各种生态保护和修复实践规模最大、类型最为丰富的国家之一。以此为背景,中国国家公园体制建设在起步阶段就具有起点高和后发优势明显的特征。

国家公园既不同于严格的自然保护区,也不同于一般的旅游景区。国家公园通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护,达到保护生态系统完整性的目的,又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所。

其中,大熊猫国家公园核心保护区原则上只对科学研究、考察、监测等活动开放,但一般控制区会划出一定范围对公众开放。

目前,武夷山国家公园管理局也在国家公园内设立了核心保护区和一般控制区。核心保护区内严禁访客进入,而一般控制区内又分为严格控制区、生态修复区和传统利用区,在严格控制区内允许开展低干扰的生态游憩活动,如科学考察等特殊需求需经国家公园管理部门同意后在专业向导的带领下进入。在生态修复区和传统利用区内,允许访客进入,严格控制游憩利用强度,采取访客预约机制。

在一般控制区内会进行以公益性为主的游憩项目规划,旅游的概念在未来会融入到游憩的概念中,并打造全民公益性的文化产品,目前这些规划还在起步中。

诸多问题仍需解决

国家公园研究院院长唐小平在接受记者采访时表示,首批公布的5处国家公园具有典型的生态功能代表性,其生态区位也极为重要。“在试点建设的这几年里,这些地方在自然生态系统保护方面取得的成效非常明显”。

比如地处青藏高原腹地的三江源国家公园,是我国生态安全屏障的关键区。它对高海拔湿地、荒漠戈壁、高寒草原草甸等高寒生态系统进行了最大范围的保护,并把长江、黄河、澜沧江源头区域全部纳入国家公园范围。大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园守护着大熊猫、东北虎、东北豹等珍贵、濒危野生动物,以及以这些旗舰物种为伞护种的重要生态系统;海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园则主要保护热带、亚热带重要森林生态系统。

杨锐认为,第一批国家公园正式设立,是“万里长征”迈出的第一步,下一步就是如何走出有中国特色的国家公园治理道路。

由于我国国家公园占地面积大、保护对象多样、原有的保护地遗留问题依然存在,所涉及的利益相关者关系复杂,保护和管理难度较大。

2017年,《旅游学刊》发表的《境外国家公园社区管理冲突:表现、溯源及启示》一文中提到,在国家公园建设的不同阶段,所面临的社区(原住民)冲突是不同的,社区冲突带来的社会问题会伴随建设进程而不断演化。

在整合优化归并过程中,国家公园的试点建设与原住居民也存在着矛盾。在唐小平看来,划区以后进行的“差别化管理”起到了很大的作用。

“核心保护区的原住居民,今后要陆续迁移出来,暂时不能迁移出来的,我们会设定过渡区,慢慢往外移,严格控制核心保护区的新增人口。在国家公园的控制区,我们会划定一个大致的生产生活范围,目的是为了让生产规模不能肆意扩大,同时也保障原住居民的生活不受影响,一些传统的种植业和养殖业也都能开展。”

他表示,以后也将继续引导原住居民进行产业转型。除了在规定范围内从事生态的种植、养殖外,也可以参与到国家公园的体验服务建设中来,比如开设农家乐、做园区引导等服务性工作。此外,也积极鼓励原住居民参与园区的生态管护工作。

国家公园具有重要的科学和研究价值,科研与监测,也是国家公园的主要功能之一。

北京师范大学生命科学学院副教授、东北虎豹生物多样性国家野外科学观测研究站副站长冯利民说,东北虎豹国家公园目前已建立了完整的科学支撑平台,包括处于世界领先水平的东北虎豹天地空一体化监测系统。

《当代旅游》发表的《浅析中国国家公园建设中存在的问题及对策分析》中提出,中国国家公园处于发展建设的起步时期,面临着诸多问题,包括缺少完善的法律保障、缺少有效的保护措施和专业完善的管理体系、缺少科研教育功能的开发等问题,制约着国家公园进一步的发展。

对于国家公园的内部管理问题,该文提出,应从四个方面解决。

第一,国家公园立法应该提上日程。通过独立立法,根据每个公园不同的情况进行管理,是目前最行之有效的方法。

中国目前还缺少与国家公园相关法律的存在。中国国家公园的法律法规要为国家公园的成立、边界划定、规划设计、预算、游憩服务等各个方面提供系统完备的法律法规依据和保障,要尽量使规定细节化具体化,用法律法规的形式和力量来进行规范和保护。

第二,坚持生态保护优先。国家公园开发应注重生态环境的保护,促进生态环境和旅游业协调发展,形成可持续发展的旅游经济模式。禁止在国家公园内搞开发性项目。建筑风格力求与当地自然环境和风俗民情相协调,不得破坏自然景观和资源。严格控制国家公园内游客量,以便对其国家公园的动植物资源进行保护。

第三,建立专业完善的管理体系。借鉴其他国家管理国家公园的方法,成立国家公园管理机构,定期举行例会,讨论各项决定,比如有哪些建筑需要整修,哪些地方污染较严重以及如何解决等,以便对于各种事务做出及时正确的决定。

国家公园的管理人员须经过岗位培训,要求其掌握资源保护、游客心理学、生态学、法律学、导游和救生知识等相关知识。还有通过解说系统的建立使游客真正认识到国家公园的自然、文化和历史价值。

第四,积极开发科研教育功能。国家公园应开展相关的科学研究、教育活动。在国家公园中为科研单位、高校、国家公园工作人员等提供良好的条件进行科学研究,进一步完善相关科学领域的研究探索,也促进国家公园资源的保护和开发。

杨锐认为,中国具有举国体制的优势,但在治理上要防止“一刀切”,因为东部、中部、西部、东北部文化背景、地理环境、经济发展条件各不相同,要坚持“一园一策”,需要兼顾生态保护第一和社区生计。“中国国家公园未来将建50个到80个,并形成差异化特色,体现南方、北方不同的景观之美。”

“国家公园设立只是一个起点,下一步要把它建设好。”唐小平说。

资料来源:

《境外国家公园社区管理冲突:表现、溯源及启示》

《土地资源保护——国家公园运动的缘起与发展》

《中国建立国家公园历程与试点体制解析》

《中国国家公园管理体制建设》

《浅析中国国家公园建设中存在的问题及对策分析》

(乔迟 刘旻)

责任编辑:李竟闻
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