公平竞争审查制度是实现竞争政策基础地位的重要抓手,涉及对政府权力的限制,必然会遇到许多困难和阻力,需要有权威的法律依据,既予以严格规范,也提供有力保障。
今年8月1日,修改后的反垄断法将实施。
近日,一些长期研究反垄断法律制度的学者在接受中青报·中青网记者采访时表示,反垄断法实施14年来的首次修改有不少突破,但还是属于“比较有限的修改”,在实施准备期内,相关部门应该做好配套法规和制度的制定。
中青报·中青网记者注意到,6月27日,市场监管总局发布了6份反垄断法配套文件征求意见稿,分别是《禁止垄断协议规定(征求意见稿)》《经营者集中审查规定(征求意见稿)》《禁止滥用市场支配地位行为规定(征求意见稿)》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定(征求意见稿)》《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定(征求意见稿)》,以及《国务院关于经营者集中申报标准的规定(修订草案征求意见稿)》。
公平竞争审查制度入法后应考虑与行政垄断执法衔接
不久前,全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任王翔在介绍这部市场经济的基础性法律首次修改的思路时表示,这部法律深入贯彻落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署;坚持问题导向和目标导向,处理好规范和发展的关系,针对反垄断法实施中的突出问题,进一步完善反垄断相关制度;把握反垄断法作为基础性法律的定位和反垄断工作的专业性、复杂性等特点,在法律中完善基本制度规则的同时,为制定反垄断指南和其他配套规定留出空间。
王翔介绍说,反垄断法首次修改明确了国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位,规定国家建立健全公平竞争审查制度,要求行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在制定涉及市场主体经济活动的规定时,应当进行公平竞争审查。
2016年,《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布。2021年7月,市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部、司法部出台了《公平竞争审查制度实施细则》。
上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林告诉中青报·中青网记者,反垄断法修改之前,公平竞争审查制度在我国仅是政策层面,没有上升到法律高度,没有得到稳定性、权威性的法律确认和保障。这次修法新增“国家建立健全公平竞争审查制度”的原则规定完全必要、合理,有利于以反垄断法为核心构建我国广义上的竞争政策体系。
国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经贸大学竞争法中心主任黄勇对中青报·中青网记者表示,反垄断法的修改,是实现公平竞争审查制度法制化的第一步。
黄勇说,值得注意的是,公平竞争审查制度与反垄断法中规定的滥用行政权力排除、限制竞争即公众所说的行政垄断、防止公权力不当干预市场的目标宗旨上具有一致性,但具体内容、实施方式存在区别,因此二者的衔接协调非常重要。
市场监管总局公布的行政性垄断部门规章征求意见稿中专门强调了公平竞争审查制度,并在具体行为的细化列举规定中,保持和《公平竞争审查制度实施细则》较为一致。
他认为,这体现了执法机关正在对行政垄断与公平竞争审查的关系、协调和衔接等重要问题的思考和探索,希望未来这些机制能够得到更有效落实,进而推动行政垄断和公平竞争审查从现在的列举模式向着标准化、要件化方向发展,形成更加完善的法制基础。
王先林表示,公平竞争审查制度是实现竞争政策基础地位的重要抓手,涉及对政府权力的限制,必然会遇到许多困难和阻力,需要有权威的法律依据,既予以严格规范,也提供有力保障。
公平竞争审查制度写进修改后的反垄断法之后,制定配套政策制度应确保其得到有效实施。制定《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》时,要考虑反行政性垄断执法与公平竞争审查之间的衔接和协调,通过事前的公平竞争审查和事后的反行政性垄断执法的有效衔接,切实打破行业垄断和地方保护,特别是在涉及抽象行政行为时,事前的公平竞争审查与事后的反行政性垄断执法存在直接交叉,应做好协调、衔接。
平台经济反垄断亟须执法审查统一化
互联网行业与平台经济领域是近年反垄断工作重点之一。2021年2月7日,《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布,明确平台经济领域反垄断执法原则。根据《中国反垄断执法年度报告(2021)》,2021年反垄断执法机构查办的互联网行业和平台经济领域案件,罚没金额共计217.4亿元,占2021年总罚没金额的92.1%。
修改后的反垄断法总则中新增规定:“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”并在“滥用市场支配地位”一章中,专门规定“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”。
王翔表示,明确平台经济反垄断相关规则,对于促进平台经济规范创新持续健康发展具有重要意义。
王先林认为,10多年来,我国的数字经济在迅猛发展的过程中对反垄断法的适用带来了一些新挑战与复杂影响,因此需要通过及时修法回应数字经济领域市场竞争过程中出现的新挑战,对相关的反垄断规则制度进行明确、必要的调整,规范数字经济特别是平台经济的发展。
他认为,总体来说,修改后的反垄断法在涉及平台经济等数字经济方面的规定非常原则、笼统。虽然反垄断法只能确定一些大的原则框架,但是对于实践中已经表现出来的突出问题和现有的相关规章、指南中比较成熟的规则,可以吸收进正在征求意见的一些规章之中,以增强法律规制的效果和可操作性。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》中的相关制度规则可以提炼出一些,体现到《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》和《经营者集中审查规定》等配套规章的制定中。
黄勇则表示,平台经济的反垄断问题是本次反垄断法修改中一直被热议的话题,目前我国平台经济的发展存在不够协调和规范等方面的问题。
因此,实施修改后的反垄断法和完善配套规章应该作为平台经济依法规范健康持续发展的新起点。本次修法并没有针对平台经济进行结构性的修改,分别在总则和禁止滥用行为的章节增加了一条宣示性的规定,说明立法机关充分肯定传统的反垄断法律制度框架和分析方法依然适用于平台经济领域的垄断行为。
与此同时,《国务院关于经营者集中申报标准的规定(修订草案征求意见稿)》中的要求也能把平台经济纳入到反垄断监管的框架下,如上一会计年度在中国境内营业额超过1000亿元的经营者,并购市值(或估值)8亿元以上并且上一会计年度超过三分之一营业额来自中国境内的经营者,构成集中的,需要进行申报;经营者集中即使未达申报标准,但有证据证明集中具有或可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。此外,反垄断法的经营者集中审查特定情形下的“停钟”制度(即审查期限可以暂停计算)也能帮助执法机构更好适应市场变化。
为了用好这些规定,还应对经营者集中申报的内容和标准进一步明确,并优化工作机制,8亿元人民币的市值或估值是个定数,而在资本市场中,市值和估值通常是动态变化的。
黄勇还提到,反垄断执法体制的权威性、统一性和资源充实性对于一个领域的规范发展也相当重要,去年成立国家反垄断局将一个原有的反垄断执法司局扩充为3个,其中反垄断执法二司的职责专门包括了“开展数字经济领域经营者集中反垄断审查”,统一的审查执法体制有利于引导平台经济行业形成稳定的发展预期。
