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理性看待户籍制度改革

来源: 中国城市报 作者: 冯 奎

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日前,国家发展改革委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》),提出继续加大户籍制度改革力度,大幅放宽城市落户要求。这项工作具有深远的意义。

户籍改革推动都市圈成长

今年的《重点任务》与往年的重点任务,特别是与2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》相比,有明显的变化。

一是户籍改革重点指向大城市。5年前的重点是要求放开对小城镇和小城市落户限制,现在提出放开放宽大城市落户限制。

二是户籍改革的态度更加积极。《重点任务》针对不同类型的大城市,分别提出“全面取消落户限制”“全面放开放宽落户条件”等要求。

三是相关配套措施更加具有针对性与可操作性。比如《重点任务》中对现代化都市圈建设的要求符合中国城镇化的阶段性发展规律,将对人口、土地要素的集聚发挥更大作用。

政策层面的变化对人口流动、城市空间结构会有积极影响。大城市积聚人口的速度会加快;以核心城市为引领的都市圈、城市群会加速形成;小城镇、特色小镇将与大城市、特大超大城市形成更加密切的联系。总体而言,多种力量的推动将使城镇化进入城市群、都市圈时代,大中小城市协调发展的能力将比以前有所增强。

如何看待城镇化的

“缓释”模式

从长期来看,人口的自由流动应该是前进的方向。但事实上,受各种因素影响,中国在户籍上一直采取的是渐进式的政策,这种政策兼顾了发展过程中多方面的限制条件。上世纪80年代逐步放开小城镇落户限制,现在开始全面放开大城市的落户,但对于超大、特大城市仍然执行较为严格的规模标准。我们看到,中国城镇化展现出来的是“缓释”模式,即城镇化的压力与相应的活力是渐进式的,会缓慢地得到释放。

这种模式使中国的城镇化呈现两面性,一面是中国没有出现大范围的贫民窟,城镇化过程相对平滑,城乡改革基本稳定;另一面是大城市的包容性还不够,户籍制度导致劳动力要素流动不畅,对经济增长、城市消费的促进作用没有完全发挥。这其中平衡的度非常关键。

具体到个别超大、特大城市,特殊性更多,户籍放开要考虑到这些城市的自然条件、基础设施、公共服务的承载力,也要考虑城市治理的能力,避免城市短时间陷入瘫痪,影响城镇化进程。

由此,评价城镇化需要综合性地加以考量,至少要评估四个方面的“量”。

首先是数量和质量。前些年农业转移人口每年达到2000多万人,近些年每年仍有1000多万人。过量人口留在农村的时间越长,中国离现代化的时间就越久。但是只追求数量也是不行的,上亿农民工已经进入城镇,却还没有完整享受到基本公共服务,这就出现了城镇化质量不高的问题,变成了“半城镇化”“假城镇化”。

其次是增量和存量。如果每年农业转移人口的数量不保持一定的增量,就会加大转型期城乡治理的难度,带来极高的成本。但是如果只注重增量,没有处理好已经在城镇里生活、就业的这些人的市民化问题,这些人就可能成为城市里新的贫困群体,这对经济和社会发展都非常不利。因此,既要保持一定的增量,还要很好地解决存量,现在就处在这样的关键时期。

鼓励多元主体

参与公共服务供给

未来一段时间,可以预见的政策影响是:放开放宽户籍后,大城市公共服务会面临压力。一方面部分大城市确实面临着较多人口进城的情况,尤其是那些城区还有几十万甚至上百万暂住人口的城市;另一方面,城市的基本公共服务有数量与质量的要求。对于这些基本公共服务,中央与地方的支出责任已经明确,要以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。

大城市提高公共服务能力,要抓住三股力量。一是上级政府考评引导的力量。重点应该放在考评地方政府在教育、卫生、医疗、社会保障等方面的努力。二是监督的力量。教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务和市民生活密切相关,这些民生问题也需要社会舆论、民主党派等发挥监督作用,这可以对政府部门形成一定压力。三是市场化的力量。这是从供给侧增加基本公共服务的根本之举。要动员越来越多的企业和社会组织参与供给公共服务。

户籍改革

不会造成房价大幅上涨

城镇化政策与房地产密切相关,那么放宽户籍会不会导致房地产价格大幅上涨?

此次《重点任务》的发布,特别是放开放宽户籍的政策,长期来看对房地产的健康发展是一个重要利好。一方面,这会加快农业转移人口进城落户,稳定他们在城镇生活、就业、投资的长期预期,有利于增加购房消费;另一方面,户籍放开,特别是以核心大城市为引领形成的都市圈、城市群,有利于形成规模经济、范围经济,有利于增强经济发展的韧劲,增加抵御风险的能力。

但确实要警惕一些房地产商的推波助澜。他们认为这项政策会引起房地产格局的根本变化,房地产又会进入到一个大发展的时代。这种看法高估了户籍制度改革对房地产的影响。

首先,国家关于房地产调控的基调没有变,房子是用来住的,不是用来炒的。房价过高增加了进城人口的落户成本,将会阻碍而不是促进城镇化。因此,越是推进城镇化,政府部门越是会防止房价过快上涨。

其次,户籍制度改革是一个趋势性政策,会引导人们更加理性地看待城镇里的住房消费行为。有的人会买房,有的人会租房,有的人还会先租后买。随着各类政策包括集体土地建设租赁房政策的实施,住房供给的压力会降低。

第三,户籍放开以后,城市之间的流动人口会越来越多。从长远来看,只有城市竞争力足够强,才能吸引人、留住人。

最后,要看到少数大城市会直接面临人口流失的可能。全国大城市户籍放松放宽,城市之间的竞争将会进一步加剧,有的城市增加人口,有的城市会减少人口。建立在人口判断基础上的房地产投资与消费行为就应更加理性。(作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长)

(责任编辑:郭禹辰)

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