当前,我国一、二线城市引进人才竞争激烈,从已公布或公示的新一轮城市总体规划来看,与北京、上海严格控制人口规模相对应的是,成都、武汉等城市人口规模有大幅增加,预示着我国城市新一轮发展大幕已经拉开。党的十九大报告明确提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的城镇化发展路径,因地、因时而异实施差异化城市群推进政策,有助于走出“特大城市偏好”困境,推动我国城镇化健康有序发展。

对过去60年里各大洲和典型国家不同规模城市城镇化贡献变化的系统梳理表明,世界城镇化进程存在显著的“特大城市偏好”现象,即不同规模城市的城镇化贡献中,超大城市和特大城市人口占比明显增长、小城市人口占比显著下降,大城市和中等城市人口保持相对稳定。从全世界来看,超大城市人口占比从3.2%上升到11.9%,特大城市人口占比从3.5%增长到7.8%,大城市和中等城市人口占比相对稳定;小城市人口占比下降近17个百分点。

我国地域辽阔,东中西地理环境差异大,区域发展也相对不平衡,加之我国“城市”的特殊性,必然要求我国的城镇化发展道路需要因地制宜,因时而异,可为世界城镇化的“特大城市偏好”提供中国特色的解决方案。

第一,认识我国城市概念的行政性,科学看待我国“特大城市偏好”的特殊性。城市概念有“行政(city)”和“功能(urban)”两个视角:行政视角侧重行政管理的空间;功能视角侧重城市化功能的空间。与欧美国家相比,我国城市概念侧重行政,大多情况下行政范围要远大于功能范围,地域上实质包含两个战略空间:“功能城市”和“郊区”。因此,从“功能城市”角度来看,我国超大城市和特大城市的城市人口规模要大打折扣,需要合理看待我国城市概念的特殊性。

第二,积极发挥特大城市、超大城市第二战略空间作用,重视城镇化进程“特大城市偏好”的客观性。考虑到我国城市的空间存在两大战略空间,城市发展政策应避免采用针对“功能城市”的单一政策来管理两大战略空间,需尽量针对城市两大战略空间制定差异化的城市规模调控政策。可在严格限制第一战略空间的人口规模的同时,发挥第二战略空间的区位优势,既可分流超大、特大城市主城区人口,也可适当集聚外部流入人口,推动超大、特大城市内部城镇体系的优化。

第三,实施因地、因时而异的城市群策略,用好城镇化“特大城市偏好”的规律性。我国东部发达地区,由于发展水平高且相对均衡,城市发展又各具特色,超大城市和特大城市发展相对成熟,在推动城市群建设过程中,应在严格限制第一战略空间、合理发展第二战略空间的同时,积极推动功能疏解,提升要素流动和配置的合理水平,促进区域协同发展,打造世界一流的大都市圈和城市群。对于中西部地区而言,强化要素集聚的同时注重区域城市群化发展,特别是在目前“一带一路”建设、西部大开发和中部崛起的战略背景下,做大做强成都、西安、武汉、长沙和郑州等中心城市,适度强化增长极作用,并积极鼓励重要的大城市和中等城市向高等级城市发展,增强超大城市和特大城市的区域辐射力和带动力,推动大中小城市协同的城市群建设,缓解区域发展的不平衡和不充分,实现区域协调发展。(作者系上海社会科学院研究员)

《 中国城市报 》( 2018年07月30日   第 02 版)