日前，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，设置专篇对推进城乡融合发展展开论述，坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为“十四五”甚至更长时期持续实施城乡融合发展战略指明了行动方向。随着我国进入城镇化快速发展的中后期，我国到了工业反哺农业，城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制，破除城乡二元结构的窗口期。要想在新发展阶段高质量推进城乡融合发展和乡村振兴，必须追本溯源回归城乡关系本质，从理论上探究两者关系。同时，也必须明了当前我国的城市与乡村关系及问题所在。

城市是一个区域的中心地，与周边广阔的农村地区形成核心和腹地的关系。城市向周边地区提供工业产成品、公共服务或者行政管理，而腹地向其提供农产品、原材料、市场区，以及维持和改善城市的生态环境容量。城市与腹地之间相互依赖、共生共存。

在开启全面建成社会主义现代化国家新征程、迈向第二个百年奋斗目标之际，党中央适时提出“双循环”战略，即以畅通国民经济循环为主构建新发展格局，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。随着外部环境和我国发展条件的变化，构建新发展格局成为应对变化的主动调整，国内腹地和国内市场重新得到重视，同时也被赋予了时代特征。如何构建全国统一大市场，打通影响国内大循环的堵点和梗阻，推动形成内需驱动的高质量国民经济体系成为这一战略核心策略。

农村地区是城市的腹地和国内大循环的战略纵深地，面对国内大循环主体地位提升和新发展格局，推动城乡融合发展和乡村振兴具有重要现实意义。城乡融合的过程，是城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置的过程，也是经济实现循环、新发展格局形成的过程，城乡深度融合的重要性不言而喻。但从现实中来看，土地、人才、技术、资金等要素仍然呈现向城市的单向流动，城乡发展不均衡，农村内在潜力难以充分发挥等问题依然存在。

新发展格局体现了国家“新的腹地观”的构建，以“内循环”为主体，增强国内市场对经济发展的主导作用，扭转对国外市场和腹地的过度依赖，这其中同样包含了对之前忽视的作为城市腹地的农村地区重要性的重新认识。我国目前最突出的问题是发展的不平衡和不充分，而其最突出的体现是在农村。因此，面对新发展格局下新的国家腹地观，必须全面推动乡村振兴、推进城乡融合发展进程。

城乡融合的前提和关键是城市与腹地共生互促。城乡融合发展的制度设计核心是打破农村被动接受城镇化和工业化的带动和反哺的单一模式，转向“城”与“乡”基于同等主体地位实现资源要素平等交换和双向流动的新型模式。为此，要实现构建新发展格局的任务要求，就要破除城市本位的发展思路，打破长期以来经济要素向城市单向集聚的现状，以城乡人口双向迁移制度和农村土地产权制度改革为核心，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，促进土地、人才、资本等各类要素在城市与乡村之间双向流动。畅通城乡要素自由流动渠道有利于构建更加完善的要素市场化配置体制机制，扩大要素市场化配置范围，提高城乡资源配置效率，为推动全国统一大市场和现代化经济体系建设打下坚实的制度基础。

新发展格局的高质量实现，要求推进城乡公共资源合理配置。“共享”是社会主义的本质要求，是落实新发展理念、实现新发展格局的重要环节，公共服务共建共享关乎民生福祉。应积极推动教育、医疗卫生、社会保险等资源优先向农村配置和延伸，实现城乡基本公共服务标准统一和制度并轨。同时，推动城乡公共设施联动发展，即对于垃圾污水处理、供水供电、基本道路等与村民生产生活息息相关的基础设施，应加快实现农村全覆盖。随着城乡基本公共服务均等化程度的提高，人们可以根据自身意愿和能力选择城市或农村的生产、生活和生态，既不因为其新市民身份而在公共服务享受中被歧视，也不因在农村生活而导致享受的公共服务水平明显低于城市，这对劳动力、人才要素和工商资本在城乡间自由流动和合理配置尤为重要。

要推进县域财政体制创新，构建以县城为核心节点的城乡融合网络支撑体系。新时期为推动城乡融合发展，一方面，要进一步完善县域财政管理体制，加大地方的资金使用自主权，改革和创新财政支农思路，优先保障“三农”投入。另一方面，探索推广“省财政直管县”等相关财政体制改革，对县（市）放权赋能，减少地级市对县域财政收入和资源要素干预，增强县域经济发展的动力活力。发挥财政投入在城乡融合建设中的引导作用，推动形成促进社会资本入乡参与乡村建设的有效机制。同时，构建以县城为核心节点的城乡融合网络支撑体系。县城连接城市、服务乡村，是吸纳县域人口城镇化的重要载体，县城建设有利于推进城乡要素跨界配置和公共服务差距缩小。而这些需要中央财政预算、土地出让

收入用于农业农村部分等的倾斜以及与国家乡村振兴政策配套投入的统筹安排。城乡关系及其变迁是一个国家和地区现代化的主线，是所有争取实现现代化国家发展历程中所必须面对的问题。改革开放40余年来，随着我国经济的快速发展和融入世界经济程度加深，城乡居民收入水平和生活质量提升明显，在城乡统筹上取得了一定成果。但高度外向型经济增长模式和对国际市场的过度依赖，使我们忽视了国内大循环和腹地空间的培育，而且在快速城镇化中对城市聚集辐射效应的过度强调，加剧了新的城乡分割和要素及财富的单向流动。新发展格局的提出给我国经济高质量发展提供了机遇，在新腹地观下，应重新认识农村地区“腹地价值”，加快推进城乡融合发展，加强农业农村现代化建设。这不仅将形成对新发展格局战略的有效支撑，推进国内大循环，而且对加快破解城乡间发展不平衡不充分难题，最终实现全体人民共同富裕奋斗目标也都至关重要。【作者系中央财经大学管理科学与工程学院城市与房地产管理系教授，中国城市经济学会理事、城市公共经济与政策专业委员会副主任委员；本文为国家社科基金项目“新发展阶段下以人为本推进城乡融合发展研究”（批准号：22BJL081）阶段性研究成果。】

《 中国城市报 》（ 2022年10月24日  第16 版）