行政区划是一个国家治理能力的重要体现，选择适合国情的行政管理层级是每个国家政府必须慎重考虑的重大决策。行政区管理层级过多会导致行政条块严重分割、事权责任不清、地方保护主义和形式主义盛行等问题，直接影响国家行政效率和管理成本。随着区域协调发展、可持续发展和乡村振兴等国家战略的深入实施，我国经济发展的重心必将逐步下沉到县域。强化县级行政单位在我国行政区划中的重要地位，是实现国家区域协调发展和乡村振兴战略落地实施的重要保障。

为此，我们建议：撤销地级行政区，将目前的行政区划由四级调整为三级，即由“省－市－县－乡镇”调整为“省－县－乡镇”。推动“省直管县”改革，全面激活我国县域经济高质量发展动力。

一、调整现行行政区划的原因分析

2012年以来，我国经济社会发生了巨大变化，国家战略和发展重心已发生了重大转变，需要一个与之匹配适应的行政区划体制来妥善处理地方关系。因此，审时度势，调整现行的行政区划成为必要。主要是基于以下4个原因。

1、城乡协调发展的需要

城市发展不协调。目前体制机制下，地市级以上的城市（尤其是国内大城市、超大城市）占据了更多的资源，不仅没有更好地发挥资源的效力，反而形成了诸如社会分层化突出、公共服务资源与人口分布错配矛盾凸显、部分居民获得感和幸福感缺失等大城市弊端，内卷现象严重。超大城市人口分布和公共服务资源之间错配矛盾凸显，区域内资源配置严重失衡，“大城市病”难以解决。再就是，大城市人口“职住分离”问题非常突出，通勤成本很高，极大影响了获得感和幸福感。地市级以上的城市占据了太多的资源，不能更好地发挥资源的效能，更不能有效快速带动县域经济社会健康发展，是造成城市发展不协调的重要因素之一。

城乡发展不协调。现阶段，城乡居民可支配收入（包括可支配工资性收入）差距绝对值越来越大，城乡发展极不协调。现在乡村几乎百业凋敝，人口流失严重，贫瘠化、空心化、老年化等问题突出，发展严重滞后。地市级以上城市中心城区人口、功能和公共资源过度集中，部分城市盲目扩大单体规模，对县级行政单位（包括县所辖的建制镇）造成了“虹吸效应”，出现了县级行政单位发展协调性不足、资源配置失衡、经济人口收缩等问题，极度挤压县域的发展空间，是造成城乡之间不协调的重要因素。大城市过度集聚的资金、人才、管理等资源不下县（包括不下乡），县级行政单位得不到有效资源的支持，发展无力的情况较为普遍。区域不协调的现象极其严重。

2、县域经济高质量发展的需要

作为连接都市圈、城市群和广大乡村之间的重要通道，在都市圈、城市群、大中城市经济承载能力趋于饱和的情况下，县域经济将成为我国经济增量的新空间。当前，我国县域在全国均居于重要地位，县域面积、户籍人口和国民生产总值分别占全国国土面积的90%左右、全国总人口的52.5%和全国GDP的38.3%。但是，有一个奇怪现象：自2013年以来，县域经济规模在全国GDP占比由45.7%连续下降到目前的38.3%，下滑趋势十分明显，这与我国县域经济的重要地位极不相称。究其原因，一是，出于自身发展的需要和市场利益的驱使，地级市往往会将大量的资源布置或截留到市区发展自己，导致人口、资金、产业等过度在地级市集中，县域得不到应有的实惠。二是，农业税费改革之后，县的财政收支严重失衡，财政极其困难，严重影响了经济和社会的高质量发展。地级市的存在，县级政权的自主性被削弱，地级市对县域经济的阻碍已经非常显著了。

3、提升行政效能的需要

缩短政策传导链条，确保政策精准抵达基层。目前，我国现行的行政传导链条有五级，即中央、省、地市、县、乡镇，形成地级市管县体制。地级行政单位很多行政职能就是上传下达，很多时候扮演“二传手”角色，上级政策惯以“会议落实会议，文件落实文件”；基层情况上报反映的问题，又设卡淡化，回避矛盾和问题，导致真实信息变形走样，严重影响国家政策落地速度和国家相关部门的决策判断。缩短政策传导链条，提高行政效能，成为必要。

简政节支，适配权责。行政管理层级过多会导致行政管理成本过高和国家财政负担过大。我国地级市机构设置庞大，是财政供养行政管理人数最多的层级之一。依照法律及中央政府有关部门的行政法规及制度性规定，许多审批事项及办事主体是省级部门和设区的地级市，而具体承办这些事务的基本上都在县级行政单位。因承办事务所需的权利又往往被上级单位层层截留，上级未有效下放权限，从而造成了事权错位，责权分离的局面。简政节支，适配责权，提高行政效率，成为必要。

4、我国行政管理半径扩展的需要

依托元宇宙、大数据、人工智能（包括ChapGPT）、云计算等现代技术手段，辅助日益便捷发达的交通网络，智慧政务突破传统行政管理的理念、职能及控制、运作模式，打破“金字塔”式的层层机构设置和管理体制上的“条块分割”，打通机构、部门之间以及与公众之间的沟通障碍，使行政管理和执法超越区域限制，可以把一定区域乃至全国的相关系统连接在一起，实现行政管理执法扁平化、快捷化，行政管理半径得到极大地扩展。大量实践证明，省级行政管理半径可以拓展至400公里左右，县级单位行政管理半径可以延伸到60公里左右，建制镇行政管理半径10公里左右。行政管理半径的极大延伸，客观上解决了省直管县带来的管理幅度方面的困难，也是现行行政区划调整的重要依据之一。

二、现行行政区划的调整建议

1、地级行政单位调整

（1）撤销所有地级市行政单位，组建新的行政单位。目前，我国现有293个地级市全部撤销。新组建的行政单位仍保留原地级市名称、原市本级行政辖区边界不变，行政职级不变，仍归省直管。

（2）解除地级市与原辖区内各县的隶属关系。原地级市和辖区内的各县均直接归省直接管理。取消地级市与县之间在行政区划上的层级分等差别，在行政管辖权上地级市与县行政同级同等，都是省（自治区）分块管理下的一级行政单位。地级市与县统属于省（自治区）管辖。

（3）其他地级行政单位的调整。原则上，撤销所有地区（7个地区）、盟（3个盟）和自治州（30个自治州）的行政区，调整方法可参照地级市的区划调整。当然，在实践中省直管县也不能“一刀切”，内蒙古、新疆、宁夏等一些民族自治地区就不太适合。如果推行“省直管县”，就和我国的《民族区域自治法》发生冲突和矛盾。

2、县级行政区划调整

（1）全国所有的县（包括县级市、县、自治县、旗、自治旗，不包括特区、林区，特区和林区归属不变）全部改为省直管。现有的县级行政单位名称、管辖范围维持不变。

（2）对于镇区常住人口在20万人以上的特大镇，稳慎推进特大镇“撤镇设县”，增设特大镇为县级市，归省直管。

当然，在省直管县改革实际操作中还要综合考虑行政管理幅度问题，省直管县行政区划改革可以循序渐进，有针对性地分类推进。

三、行政区划调整的政策建议

1、及时调整行政权力分配

省级行政单位将目前赋予地市级行政单位的权利全部赋予县级行政单位，包括由原地市级行政单位调整后的行政单位，强化县级行政区地位，有助于省县沟通、重塑地方政治制度空间。扩大建制镇行政权限，激活基层发展动力和活力。

2、精简行政机构，发挥社会组织的功能

根据协同高效优化的原则，加大对职能相近的行政机构重组整合，调整“小、散、弱”部门，综合设置经济建设、城乡融合、基础设施、乡村振兴、社会管理、民生保障等领域行政机构，逐步实现机构、人员大幅度下降。

鼓励和引导社会组织的建设，将部分政府职能下放给社会组织，相信和依靠人民群众，充分发挥社会组织的功能作用。

3、建设有活力的县域经济

积极主动做好顶层设计，树立“精明紧凑”城乡发展理念，完善城乡功能布局。精准定位特色产业，差异化发展产业集群。聚焦培育“小巨人”，专精化夯实工业之基，提升县域经济的竞争力和可持续发展能力。充分运用新一代信息技术，整合共享公共数据资源，推行城市运行“一网统管”和政务服务“一网通办”，提高县域治理科学化精细化智能化水平。突出协调联动，以城市群、都市圈为依托构建县域协调发展格局。进一步推动市（县）改区、县区合并、毗邻市（县）同城一体化等区域优化，同城一体化发展，打破界限，资源互补，抱团发展。加快特大镇设市的步伐。

4、城乡融合发展

通过体制机制改革等手段，破除城乡二元结构体制，统筹城乡国土空间开发格局，按照城乡统筹，整体规划、稳步实施的原则，打造规划、产业、基础设施、公共服务、就业、社会管理等方面一体化发展格局，推进养老社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展，提升城乡居民生活品质。破除体制机制上的束缚，实现城乡生产要素双向、无差别化畅通流动，制定与生产要素自由流动相匹配的制度供给。积极引导基本公共服务下沉县域。要积极引导全省基本公共服务下沉到县域。大力推动城乡教育一体化发展，推进转移就业，强化社会保障。

5、强化监管，严防权力外溢

加强体制机制建设，强化对国家行政权力的监督和制约。严防行政权力外溢，加大对行政审批事项削减力度，减少滋生腐败的条件和机会。依靠市场机制配制生产要素，减少行政权力对微观经济活动的干预。

积极发挥我国各民主党派参政议政的积极作用。

（通振远 中国民主同盟中央社会委员会委员）