近日，国家发展改革委对外印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，《方案》设置专篇对推进城乡融合发展展开论述，为“十四五”乃至更长时期持续实施城乡融合发展战略指明了行动方向。随着进入城镇化快速发展中后期，我国到了重塑新型城乡关系，加快推进城乡融合发展的窗口期。要想在新发展阶段高质量推动城乡融合发展和乡村振兴，必须溯本清源回归城乡关系本质，从理论上探究两者关系。同时，也必须明了当前我国城市与乡村的关系及问题所在。
城市是一个区域的中心地，与周边广阔的农村地区形成核心和腹地的关系。城市向周边地区提供工业品、公共服务也或者行政管理，而腹地向其提供原材料、市场区，以及维持和改善城市的生态环境容量。城市与腹地之间相互依赖、共生共存。当然不同等级的中心地辐射范围不同，腹地空间存在大小之分，等级越高的城市其影响范围越大，甚至可能超越国界，生产生活消费的生态足迹依赖于全球。但在一个封闭经济体或其融入世界经济初期，城市更多依赖于与临近腹地的资源要素互动，两者相互支撑且关系清晰明确。
改革开放后，中国通过发挥低成本比较优势，成就了世界工厂地位。城市作为工业化和资本要素配置的核心节点，在其中发挥了重要作用，并成为全球城市网络中的一环。在跨国公司主导的国际分工体系下，通过制造业货物的生产和出口贸易，我国成为发达国家满足其物质资料消费需求的全球性腹地之一。面对国际和国内地区间双重竞争，低价工业化和城镇化使城市大量征收农村土地，无序扩张，并破坏着周边生态容量。城市在以新的工农业“剪刀差”从周边腹地的摄取中，表征着自身“竞次”决心和低成本的优势。
没有一个城市或城镇化地区可以单靠自己的“天然资产”去维持其可持续的发展，都要靠进口别人的“天然资产”（梁鹤年，2022）。随着融入全球产业链程度加深和自身市场容量提升，我国城市在“大进大出”中也加大了对国际原材料、能源的使用消耗，开始在国外形成和拥有自身腹地空间。虽然由此带来经济高速增长和城镇化进程加快，但该模式的不可持续性却显而易见，不仅在国际上给我国带来一些负面影响（如“血汗工厂”、碳排放大国）。特别是在我国“走出去”战略下对外直接投资（OFDI），包括“一带一路”倡议所面对的一些国际杂音（中国威胁论等）；而且过高的外贸依存度和单一发展模式，使中国经济和城市发展特别容易受国际市场波动和地缘政治动荡影响。更关键的是，对远处原材料、产品和市场的过高依赖，使城市一定程度上与其周围的土地脱离了腹地的关系, 开始依赖别人的土地（国外腹地），漠视与周边腹地的共生共存，加剧了城乡分割，带来不可忽视的“城市病”和城乡发展失衡。
因此，面对纷繁复杂的国际国内环境，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，党中央适时提出“双循环”战略，即构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。随着外部环境和我国发展条件的变化，构建新发展格局成为应对变化的主动调整，国内腹地和国内市场重新得到重视，同时也被赋予了时代特征。农村地区是城市的腹地和国内大循环的战略纵深地，面对国内大循环主体地位提升和新发展格局，推动城乡融合发展和乡村振兴具有重要现实意义。城乡融合的过程，是城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置的过程，也是经济实现循环、新发展格局形成的过程，城乡深度融合的重要性不言而喻。但从现实中来看，资源要素仍然呈现向城市的单向流动，城乡发展不均衡，农村内在潜力难以充分发挥等问题依然存在。
新发展格局体现了国家“新的腹地观”的构建，以“内循环”和国内市场为主体，扭转对国外市场和腹地过度依赖，这其中包含了对之前忽视的作为城市腹地的农村地区重要性的重新认识，或农村地区“腹地价值”认识的回归。无论从新发展格局战略实现，还是从统筹发展和安全的维度来看，作为我国因应外界环境变化的巨大韧性区域，农村的重要性和基础地位都不可动摇，并需进一步强化。我国目前最突出的问题是发展的不平衡不充分，而最突出的体现是在农村。因此，面对新发展格局下新的国家腹地观，必须全面推动乡村振兴、推进城乡融合发展进程。
城乡融合的前提和关键是城市与腹地共生互促。城乡融合发展的制度设计核心是打破农村被动接受城镇化和工业化的带动和反哺的单一模式，转向城与乡基于同等主体地位实现资源要素平等交换和双向流动的新型模式。为此，要实现新发展格局的任务要求，首先，要破除城市本位的发展思路，打破长期以来经济要素向城市单向集聚的现状，以城乡人口双向迁移制度和农村土地产权制度改革为核心，破除阻碍土地、人才、资本等要素在城市与乡村间自由流动的体制机制障碍。畅通城乡要素自由流动渠道有利于更加完善的要素市场化体制构建，提高城乡资源配置效率，为推动全国统一大市场和现代化经济体系建设打下坚实的制度基础。
其次，新发展格局的高质量实现，要求推进城乡公共资源合理配置。“共享”是社会主义的本质要求，是落实新发展理念，实现新发展格局的重要环节，公共服务共建共享关乎民生福祉。2018年中央出台《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》提出“到2035年，基本公共服务均等化基本实现”，而实现基本公共服务均等化的短板就在农村。因此，应积极推动教育、医疗、社会保险等资源优先向农村配置和延伸，实现城乡基本公共服务标准统一和制度并轨。随着城乡基本公共服务均等化程度的提高，人们可以依其自身意愿选择城市或农村的生产、生活，既不因为其新市民身份而在公共服务享受中被歧视，也不因在农村生活而导致享受公共服务水平明显低于城市。这对劳动力、人才要素和工商资本在城乡间自由流动和合理配置尤为重要。
再次，推进县域财政体制创新，构建以县城为核心节点的城乡融合网络支撑体系。20世纪80-90年代对城乡关系有着较大影响的制度变革有两项，一是“市管县”制度，从行政管理体制上确定了中心城市对周边县的领导权，以及由此而来的财政、要素配置的干预权。二是分税制实施，1994年分税制对省以下政府财权事权划分并不清晰，事权逐级下压加之财权的不匹配使得县乡财政常常入不敷出，财政支出缺口大，对农业、农村、农民支出能力严重弱化。新时期为推动城乡融合发展，一方面，要进一步完善县域财政管理体制，加大地方的资金使用自主权，改革和创新财政支农思路，优先保障“三农”投入。另一方面，探索推广“省财政直管县”等相关财政体制改革，对县（市）放权赋能，减少地级市对县域财政收入和资源要素干预，增强县域经济发展的动力活力。同时，发挥财政投入在城乡融合发展中的引导作用，推动形成促进社会资本入乡参与乡村建设的有效机制。最后，构建以县城为核心节点的城乡融合网络支撑体系。县城连接城市、服务乡村，是吸纳县域人口城镇化的重要载体，县城建设有利于推进城乡要素跨界配置和公共服务差距缩小。而这些需要中央财政预算、土地出让收入用于农业农村部分等的倾斜以及与国家乡村振兴政策配套投入的统筹安排。
城乡关系及其变迁是一个国家和地区现代化的主线和必须面对的问题。虽然改革开放后随着我国经济的快速发展，城乡居民收入水平和生活质量提升明显，在城乡统筹上取得了一定成果。但高度外向型经济模式和对国际市场的过度依赖，使我们忽视了国内大循环和腹地空间的培育，而且在快速城镇化中对城市聚集辐射效应的过度强调，加剧了新的城乡分割和要素及财富的单向流动。新发展格局提出给我国经济高质量发展提供了机遇，在新腹地观下，应重新认识农村地区“腹地价值”，加快推进城乡融合发展，加强农业农村现代化建设。这不仅将形成对新发展格局战略的有效支撑，推进国内大循环，而且对加快破解城乡间发展不平衡不充分，最终实现全体人民共同富裕目标也都至关重要。
本文为中央社会主义学院统一战线高端智库“共同富裕本质内涵及其在我国城乡融合发展中的实践研究”课题的阶段性成果。
作者简介：王志锋，中央财经大学管理科学与工程学院城市与房地产管理系教授、博士生导师
