老旧住房改造，不仅是关乎千万家庭的民生工程，更是城市高质量发展绕不开的“必答题”。

近日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》中“支持老旧住房自主更新、原拆原建”的表述，引发社会广泛关注。

这一政策如何落地？各地已有的探索给出了哪些经验与启示？本期中国城市报记者进行了采访分析。

安徽省芜湖市繁昌区繁阳镇，工人正在对一老旧小区居民楼墙面进行施工作业。人民图片

有清晰界定

也有细节考量

“爬三层楼要歇两回，雨季窗台接水得用三个盆，墙皮掉得能看见里面的砖。”家住北京建于20世纪80年代某老旧小区居民王阿姨的抱怨，道出了千万城镇老旧住房居民的共同困境。

这些老房子，如今不仅面临设施老化、功能落后的困境，更有部分房屋因承重结构受损沦为C、D级危房，安全隐患如影随形。

住房城乡建设部科技与产业化发展中心相关负责人表示，截至2022年底，我国城镇既有房屋中建成年份超过30年的接近20%。这意味着这些房屋将进入设计使用年限的中后期，且比例还将不断增加，预计到2040年前后近80%的房屋将进入这个阶段。

与此同时，城市建设发展的逻辑正在深刻转变。前不久召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

这也意味着，随着城镇化进入稳定发展期，“大规模盖新房”的增量扩张时代渐成过去，“把老房子改好”的存量提质成为新重点。

回顾过往，传统棚改模式在老旧小区改造中曾发挥重要作用。彼时由政府牵头，对老旧小区拆除重建、统一安置居民。在房价上行期，该模式因收益空间大、资金易筹措而成效显著；但随着楼市进入调整期，城市更新如果仅靠财政兜底只能覆盖少数重危房改造，难以大规模推广。

“当前必须尽快探索新路径。”上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授、中国城市治理研究院研究员陈杰向中国城市报记者表示，一方面给“动拆迁改善居住条件”不抱希望的城市老旧住房居民以信心，保障其对美好生活的期待；另一方面，此举能稳定居民对现有住房的预期，避免大面积抛售老旧住房加剧楼市压力，或大规模废弃老旧住房造成社会风险隐患。

何为“老旧住房自主更新、原拆原建”？广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉解读表示，这一模式指的是，在政策扶持下，由业主作为实施主体，通过社区自治推动共同决策、自筹资金，公开引入开发建设单位，对原有老旧住房进行拆除，重新建设房屋，最终实现原业主回迁。

陈杰分析，相较于传统动迁安置模式，自主更新的优势集中在“四个自主”，即自主决策、自主组织、自主出资、自主分配。“这不仅能充分尊重居民意愿，避免强制拆迁冲突，还能降低改造成本、提升房屋质量，同时重塑政府与居民的责任边界，减轻财政压力。此外，原拆原建可保留社区‘地方性社会资本’，增强居民互信与合作精神。”

值得关注的是，此次政策的提法是“老旧住房”而非“老旧小区”，这一表述被专家认为“颇具深意且科学”。

“对于独立或独栋的老旧住房，若业主有自主更新意愿，应予以鼓励。但对于老旧小区，是否要普遍鼓励自主更新，核心难题在于‘是否允许增容’：不增容，原住民缺乏更新动力，小区品质提升也有限；增容，则容易与片区规划管制冲突，引发周边小区抗议，也对楼市大盘不利，需更谨慎对待。”陈杰说。

有个案突破

也有经验借鉴

老旧住房自主更新、原拆原建具体如何推进？记者梳理发现，浙江、上海、北京等地已率先开展试点，其中浙江的探索尤为突出。

去年4月，浙江省发布了《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行)》，成为全国首个推进老旧小区自主更新的指导意见。今年7月，《浙江省城镇社区更新条例》正式实施，明确“房屋建筑所有权人可以提出更新项目申请”。

在浙江杭州，拱墅区朝晖街道的“浙工新村”改造极具代表性。这个位于拱墅区朝晖街道的小区，原有14幢建筑，其中4幢为C级危房，公共空间狭小、配套设施缺失，居民改造意愿强烈。

经过协商，最终548户居民自筹4.7亿元，平均每户出资近100万元（含22万元车位购买费用），占总投资5.3亿元的八成以上，剩余资金由政府老旧小区改造专项资金补足，将13幢危旧房改建为7幢11层小高层。

据了解，该小区新增建筑面积约9800平方米，总建筑面积从原有的约3.98万平方米增加至近5万平方米，楼间距增大，还新增了地下车库以及社区用房，极大地提升了小区居民的居住品质。

杭州市住房保障和房产管理局在官网发文总结称，走出居民主体参与新路径，是浙工新村危房重建项目的一大亮点。如以“一楼幢一代表”为原则，成立由13人组成的居民代表自主有机更新委员会，代表多数居民行使民主协商决策权利，采用委托政府部门的形式实施项目改造；又如从“政府出资”变成“我要出资”，将政府的角色从出资者、实施者变为引导者、助推者，形成政府引导、居民出资、市场参与的多元化更新推进模式。

记者查阅资料发现，除杭州外，江苏省南京市虎踞北路4号5幢居民楼、北京市丰台区马家堡路六十八号院二号、广东省广州市花都区集群街2号等试点案例，均遵循“业主主导+政府支持+专业协作”的三方共促机制。

不过，专家也坦言，成功案例的落地绝非易事。“要让小区内数百甚至数千居民就‘四个自主’达成一致，且在漫长的更新周期中保持行动统一、不陷入集体行动困境，难度极大。一个成功案例的落地，不仅需要天时地利人和，还需要依赖优秀且无私奉献的社区能人，缺一不可。”陈杰说。

有现实挑战

更有民生期待

尽管老旧住房自主更新、原拆原建已展现出诸多优势，为城市更新带来了新的活力，但在未来的推进过程中，仍面临着一些挑战。

记者采访了解到，意见统一难、资金筹措难、过渡安置难成为三大核心挑战。

“不同居民的诉求差异很大：年轻人想要更大户型，老年人关心电梯和无障碍设施，经济条件差的居民担心出资压力。”一位社区工作者向记者坦言，协调各方利益往往需要数十次协商。资金方面，除了居民自筹能力不均，社会资本参与积极性也有待提升——如何平衡收益与风险，确保资金规范使用，仍需制度设计。此外，房屋拆除重建期间，居民临时安置的租金、通勤成本等问题，也需提前规划。

针对老旧小区更新的核心难题，陈杰提出“完善退出机制”的建议。他表示，并非所有居民都愿意长期留在原小区，住房改善也绝非只有“原地更新”一条路，不应将“想走”与“不想走”的居民强行捆绑。应积极创造机会，尤其是退出机会，让想离开的居民顺利退出、想留下的居民安心留下。

“此前部分关于小区自主更新的研究，过度纠结于‘如何让所有居民100%同意’以破解集体行动困境，实则陷入了思维误区。若要推动老旧小区改造的普遍落地，核心在于完善‘退出机制’，鼓励部分原住民退出。”陈杰说。

陈杰还提出，可通过两种路径实现。一是，引入市场化投资机构：针对以小户型为主的老旧小区，由投资机构以市场价从“想走”的业主手中收购房产；待持有足够份额后，与“想留”的业主达成协议——投资机构负责拆除重建，再以新房市场折扣价将所持面积卖给留下的业主。二是，结合房地产市场情况去库存：在政府支持下，投资机构先收购闲置新建商品房，再用这些房源与部分小区业主置换，将老旧小区住房改造与“去库存、稳市场”工作结合，实现库存消化与存量优化的有机统一。

原标题：老房焕新有新招 政策鼓励“自主更新、原拆原建”模式

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《中国城市报》（2025年09月08日 第 02 版）