生态用地是具有重要生态服务功能的生态系统，具有形成并维持人类赖以生存和发展的各种环境与条件基础的重要作用，能够为人类生存和高质量发展提供直接或间接的产品与服务。随着工业化的不断演进和发展方式的加速转变，原有的农用地和建设用地固有功能逐渐退化，带来了一系列的生态环境问题，使得城市发展与生态保护之间产生了矛盾。在基层实践中，由于新的生态用地边界不清晰，导致绿色发展在基层落地落实中遭遇政策瓶颈和审批痛点。需要对标对表国家《生态文明体制改革总体方案》，优化土地利用分类标准，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，对自然资源生态空间统一进行确权登记等，需要尽快完善与之相适应的土地利用分类体系。

实现人类社会可持续发展，不但需要农用地特别是耕地作保障，满足人类“吃饭”的需要；也需要建设用地，保障经济社会发展；更需要生态用地作保障，满足人类高质量生活的需要。随着人类从农业社会向工业社会的不断演进，大量的农用地出现了污染，这些土地生产出的农产品已经无法食用，失去了农用地的生产功能。同时，城市化所产生的建设用地由于重大区位调整和资源枯竭等原因被废弃，失去了建设用地功能，但这些土地并没有失去生态功能。根据《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，强调“优化国土空间开发格局”“加大自然生态系统和环境保护力度”，要求城市建设过程中以资源环境承载力为基础，在城市土地利用与城市增长管理中全面考虑经济、社会、文化、生态等多重因素。因此，各级政府可以鼓励将污染的农用地和废弃的建设用地变为生态用地，建立生态保护红线制度，实行最严格的生态用地保护。

此外，随着工业化加速演进，人们干预自然的能力不断增强。比如：森林采伐、湿地开发、生物资源的开发利用，以及土地利用方式的改变，生态用地面临城镇建设、农业开发的威胁，自然生态系统面积减少，导致生物多样性丧失、生态退化、生态调节能力下降。

为保障生态用地的保护功能，笔者建议：

明确界定生态用地的概念和范围。生态用地是指生产性用地和承载性用地以外，以提供生态产品、环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途，对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地利用类型。考虑到森林、草地、湿地（包括水域）等土地类型在改善环境、维持生物多样性和区域生态平衡方面发挥着不可替代的重要作用，具有巨大的生态系统服务价值，可称之为基础性生态用地；盐碱地、沙地、裸岩及裸土地、高寒荒漠及苔原、冰川及永久积雪等土地类型，应以生态修复和保护为主，人类过度干预和开发会给生态安全带来严重负面影响，可称之为保全性生态用地；而部分农业生产用地（不包括灌溉水田等），因侧重强调发挥其经济产出作用以确保粮食安全，而不是维持区域生态环境的健康，不宜作为生态用地。

划定生态用地专项规划。结合自然资源生态空间统一确权登记工作，对生态用地进行划定、调查和评价，补充和完善土地利用总体规划中生态用地规划的内容，并对生态用地进行专项规划。如城镇生态用地规划的法定化，明确城镇生态用地规划的法定地位，开展城市生态用地专项规划。并在此基础上，编制生态控制性详细规划，建立基于生态服务功能的城市生态用地控制性详细规划的技术方法，建立城市生态用地控制性详细规划的指标体系，为进一步细化和落实城市生态用地的规划和管理提供科学依据。

明确生态用地的保护、支持、审批的相关政策。生态用地属于公益性用地，明确其由国家进行产权登记，并采取划拨方式供地。如试点生态系统生产总值（GEP)核算，通过确定核算地域范围、明确生态系统分布、编制生态产品清单等步骤，清理核算出绿水青山的“价格”，从而将GEP“进规划、进决策、进项目、进交易、进监测、进考核”。（作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校特约研究员，韶山市委原常委、市政府原副市长）

《 中国城市报 》（ 2023年10月30日  第17 版）