中央城市工作会议深刻分析了我国城市发展面临的新形势新任务,明确指出城镇化正从快速增长期转向稳定发展期,城市发展进入以存量提质增效为主的新阶段。科学有序开发利用地下空间资源,是破解城市发展空间约束、提升综合承载能力、增强安全韧性的关键路径,对赋能城市更新行动、实现内涵式发展具有重大战略意义。
坚守安全底线:
筑牢城市韧性的地下基石
中央城市工作会议将“着力建设安全可靠的韧性城市”摆在突出位置,要求强化城市运行安全保障。地下空间因其天然的防护性和地质稳定性,是提升城市防灾减灾抗灾能力、保障“生命线”安全的战略性资源,也是构建韧性城市的关键支撑。
中央城市工作会议提出“推进城市基础设施生命线安全工程建设”。要开展生命线工程地下化,将供水、燃气、电力等关键市政管线以及重要能源设施(如变电站)系统化、规模化迁入地下综合管廊或专用空间,是提升抗灾能力的有效途径。
地下空间在雨水调蓄、行洪排涝方面潜力巨大。建设大型深层排水隧道、地下调蓄池、分布式雨水收集利用系统,能有效缓解城市内涝压力。
深层地下空间具备为城市提供重要防灾避险场所和战略物资储备空间的潜力。将城市关键基础设施地下化,在规划中预留此类空间,是落实韧性城市建设要求的深谋远虑之举。
促进动能转换:
激发城市活力的地下引擎
内涵式发展离不开产业升级与空间重构。地下空间的深度开发,通过功能复合与TOD模式(以公共交通为导向的开发),为城市动能转换提供了新载体。
释放地面空间,优化功能布局。城市更新行动中,将部分商业、停车、交通枢纽等功能适度转入地下,能有效释放稀缺的地面空间,用于增加公共绿地、改善人居环境、布局创新空间或保留历史文化肌理。
促进站城融合,培育枢纽经济。将地铁等公共交通枢纽与地下商业、公共服务、办公等功能紧密结合,形成高效、便捷、充满活力的“站城一体”地下空间网络,能有效培育新消费场景和新经济业态。
赋能产业升级与消费新场景。地下空间为文化创意、体验式商业、数据中心等产业提供了独特载体。在历史文化街区更新中,利用地下空间引入新业态,既能保护地面历史风貌,又能激发商业活力,实现传统与现代的有机融合。
在城市更新规划和土地政策中,鼓励并规范地下空间的功能混合与复合开发,其核心不仅在于创造新的物理空间,更在于由此激活的产业链条、催生的商业模式。探索利用地下空间发展适合其特性的新产业,为城市经济注入新动能。
聚焦集约高效:
拓展城市容量的地下维度
面对土地资源紧约束,向地下要空间、要资源,是实现土地资源集约节约利用、提升城市空间容量的必由之路。
三维立体开发,突破空间瓶颈。据地质调查评估,全国地级以上城市可开发的地下空间资源潜力巨大,相当于可观的地表土地当量。科学评估和开发利用城市地下空间资源,对于高密度城市中心区、更新改造地块尤为重要。
功能垂直叠合,提升使用效率。通过分层利用(即浅层商业服务、中层交通市政、深层战略预留)和功能复合(如交通枢纽融合商业服务),地下空间能够实现单位土地面积上承载功能的倍增,显著提升空间利用效率。积极探索“地上—地表—地下”三维空间协同治理模式,最大化提升土地价值和使用效能。
将地下空间资源调查与评估纳入城市国土空间规划基础工作。制定科学的分层开发导则和鼓励集约利用的政策措施。在城市更新项目中,将地下空间开发强度与功能优化作为提升地块效能的核心指标。
提升集约水平:
创新地下空间治理技术支撑
落实中央城市工作会议“坚持因地制宜、分类指导”“着力建设便捷高效的智慧城市”的要求,实现地下空间资源的安全、可持续利用,必须在规划、政策、技术、管理上协同发力。
规划引领,科学分层。强化城市地下空间开发利用专项规划的法定地位和刚性管控,与国土空间规划、城市更新规划等有效衔接。明确不同深度(浅层、中层、深层)空间的主导功能和开发策略,引导各类设施合理“对号入座”,避免冲突和浪费。
政策创新,破解瓶颈。亟需深化地下空间产权制度研究,探索使用权确权登记、价值评估和有偿使用规则。创新投融资机制,吸引社会资本参与投资大、周期长的地下基础设施项目。建立高效的跨部门协同管理机制。
技术赋能,智慧管理。应用BIM(建筑信息模型)、GIS(地理信息系统)、物联网、数字孪生等智慧技术于地下空间规划、设计、建设、运维全过程,实现可视化、精细化、智能化管理。
加快国家层面地下空间开发利用管理条例或法规的研究制定。推动重点城市开展地下空间确权登记试点。大力推广智慧技术在规划建设管理全链条的应用,完善适应深层开发、智慧运维的技术标准体系。
面向未来,我们必须以中央城市工作会议精神为根本遵循,将地下空间深度融入城市更新战略全局。坚持规划先行、创新驱动、改革破题、智慧赋能,统筹好发展与安全、保护与开发、地上与地下、近期与长远的关系。通过系统谋划、科技支撑和政策保障,充分释放地下空间资源的潜能,走出一条内涵式城市发展的新路。(作者系中国发展战略学研究会地下空间专委会主任、中国冶金地质总局矿产资源研究院原党委书记、院长)
《中国城市报》(2025年08月25日第15版)