（数据来源：中国指数研究院综合整理）

2020年新开工改造3．9万个城镇老旧小区，这是今年《政府工作报告》部署的明确任务。

如今，一幅城镇老旧小区改造的“施工图”已初步绘就。

近日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），从改造内容、组织实施机制、出资机制等方面提出了具体实施细则。

“城镇老旧小区改造，对推动惠民生扩内需，推进城市更新改造和开发建设方式转型，促进经济高质量发展具有重要意义。”7月21日，在国新办举行的发布会上，住建部副部长黄艳透露，上述3．9万个城镇老旧小区已有近50％开工。

记者注意到，这一轮老旧小区改造特别提到可以政府、居民、社会力量三方共建。这意味着建筑、停车、物业等行业的社会资本或迎来新风口。

改造量是去年的2倍

重点改造2000年底前小区

旧改接力棚改，随着从中央到地方相关政策不断推出，改造速度和数量都有了大幅提高。

2019年4月，住建部等三部门联合发布《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，首次将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金支持。这也是继2017年15个城市试点老旧小区改造后，首次将政策覆盖面扩至全国。《意见》同时提出，将重点改造2000年底前建成的老旧小区。

据介绍，2019年全国计划开工改造城镇老旧小区数量是1．9万个，涉及居民360万户；而今年计划开工的是3．9万个，涉及居民近700万户，是2019年的近两倍。

那么，这3．9万个的改造目标，具体是如何确定的？

经住建部调查摸底，全国2000年底以前建成的老旧小区大概是22万个，涉及居民近3900万户。黄艳介绍，“十四五”期间全国大概可以再改造3500万户，这意味着在“十四五”末，可以基本完成改造任务。

不过，老旧小区改造并非易事。从这两年的调研和各地反映的情况来看，城镇老旧小区改造涉及面非常广，而且情况各异、问题复杂，是一项系统工程。

“针对老旧小区改造中存在的难点和重点问题，我们在去年10月指导山东、浙江两个省以及上海、青岛、宁波等8个城市开展了深化试点探索。”黄艳说，从调研来看，2000年底以前建成的老旧小区主要以公房和房改房为主，这些小区普遍没有物业管理，处在失养失修失管状态。这些老旧小区在使用过程中的保养程度较差、市政基础配套设施不完善、社会服务不健全，居民改造愿望也非常强烈。

完善和提升类改造

可“点单式”选择

对于2020年计划改造的3．9万个城镇老旧小区，国家发展改革委固定资产投资司负责人刘世虎介绍，中央预算内的投资额是543亿元，比去年翻了一番。

而这部分投资额，将主要向排水等公益性改造内容倾斜。

《意见》把老旧小区的改造内容，具体分为基础类、完善类和提升类三类。基础类涉及居民基本居住条件和居住安全、日常生活保障的基本设施——而政府的财政资金也主要是保障这一部分，而且尽量要求一次性改到位，避免短期内反复改造、多次扰民。完善类则是指满足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造内容，比如加装电梯；小区内建筑节能改造，就不是所有地方都有需求，可能仅仅是北方地区需要。提升类主要是指养老、托育等城市公共服务的供给。

“后两项基本上是菜单式的，大家都需要、都同意，就找资源去做。”黄艳介绍，基本类应改尽改，完善类和提升类根据实际需求，让居民“点单式”选择。

2019年12月，中央经济工作会议提出，“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”。

此时“城市更新”概念逐步替代了实施多年的“棚户区改造”。近两年启动的城镇老旧小区改造，和过去的棚改、旧改有何区别？

对此，黄艳表示有三点不同：首先，过去主要是局限在基础类改造，现在把改造内容扩展到了完善类、提升类。某种程度上是城市综合更新改造提升，也是供给侧结构改革，提高城市公共服务供给的水平。其次，从组织实施来讲，过去老旧小区改造基本上是“自上而下”的，即政府为主导，居民主动参与的积极性没有激发出来。而这次老旧小区改造的主体是居民。另外就是资金的筹措。过去基本上是财政拿钱，而此次《意见》特别提出建立政府、居民、社会力量三方共建的机制。

“老旧小区改造主要平台在社区，必须依赖社区治理机制来完成这项工作，构建基层社会治理新格局。”黄艳说。

居民参与改造

变成了“从下往上”

在黄艳看来，老旧小区改造是一项以社区为主的战场，居民是主体。同时，还将极大考验地方基层治理的能力和水平。

这意味着，新一轮的城镇老旧小区改造不再是“从上往下”的指令性工程，而是“从下往上”地生成改造项目，老旧小区居民同意改造后经地方上报申请才纳入改造范围。

而居民具体如何“出资”参与，也备受瞩目。

记者了解到，居民“出资”主要集中在完善类。比如电梯的改造，《意见》就明确提出支持小区居民提取住房公积金用于加装电梯等自住住房的改造，这在一定程度上可减轻其中居民出资部分的筹资压力。

另一部分则是“间接出资”，比如对停车场等设施改造后的付费使用，居民可以采取计天、计月付费，来支持停车场的改造、维护和建设费用。

居民出资的另一种形式，体现为“让渡某些公共空间和资源”。比如一些共有房屋可以拿来建养老院、公共食堂等。

那么社会力量有哪些可参与改造的范围？具体来说，可盘活存量房屋设施和低效土地，统筹小区内地下空间、公共房屋、闲置的堆煤场和锅炉房，以及小区周边公共房屋和低效利用的工业用地、非住宅用地、空地、荒地以及厂房等，以政府和社会资本合作等模式，工程总承包等方式引入社会资本参与改造建设。

这些方式主要用于提供养老、托育、停车等公共服务设施，加快解决“一老一小”和停车难等民生难题。

钱从哪儿来？五省九市

已提供4360亿元贷款

另一个备受关注的话题是，城镇老旧小区改造的钱从哪儿来？

从出资机制来看，本轮老旧小区改造资金由政府、居民和社会力量合理共担——基础类改造由政府资金重点支持，完善类改造部分由居民出资，提升类改造鼓励社会力量参与。

众所周知，很多城市更新项目开发周期长是因为资金压力大，开发后无法盈利，或者在前期就没有成熟的商业模式，导致社会资本参与的积极性大大降低。

和家生活科技执行总裁王永生曾参与北京“劲松模式”改造，这被视作社会资本参与老旧小区改造的成功案例之一。王永生在接受中国城市报记者采访时说：“老旧小区情况复杂，即使在一个社区试水成功后，也需‘一区一议’，而且回报周期较长，约为15—20年。”

面对漫长的盈利周期，如何激发社会力量参与热情？

记者注意到，企业一方面可享受一定的税费减免，如对企业取得所有权的设施设备等配套资产改造所发生的费用，可按规定计提折旧在税前扣除；对为社区提供养老、托育、家政等服务的机构，提供相关服务取得的收入可以按规定免征增值税，并且减按90％计所得税应纳税所得额；对用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，可以按规定免征契税、房产税等税费。

另一方面，黄艳认为，目前已进入城市发展转型的一个关键时期，城市建设已经从粗放扩张转到内涵提质，因此今后很多工作要转移到完善公共产品的供给上。这对企业来说，将是一个空间广阔的蓝海市场。

此外，记者注意到，国家层面的金融贷款支持也在提速。

7月17日，国家开发银行与吉林、浙江、山东、湖北、陕西5省，中国建设银行与重庆、沈阳、南京、合肥、福州、郑州、长沙、广州、苏州9个城市，分别签署支持市场力量参与城镇老旧小区改造战略合作协议。未来五年内，上述两家银行预计将向5省9市共提供4360亿元贷款。

而在此之前，有关老旧小区的专项债也密集增加。截至今年5月19日，根据WIND数据，内蒙古、宁夏、山东、广东、山西等5省区25个老旧小区项目通过专项债融资26亿元，其中广东13个项目，占比超过一半。

万亿市场新蓝海

物业公司的又一新风口？

贝壳研究院发布的数据显示，2020年3．9万个旧改小区预计拉动1．2万亿元左右的投资。至此，新的万亿蓝海被打开，因此也被社会资本视作新经济增长的一扇新大门。

对于房地产的上下游企业，哪个领域会最先受益？

贝壳研究院首席市场分析师许小乐在接受中国城市报记者采访时认为，由于基础类主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等，故预计建筑主体材料、安装材料及综合材料等领域的企业将最先受益。

针对目前已经参与老旧社区改造的社会企业，他表示主要是专业资产运营管理企业，其对试点小区的道路、管道、停车场、外立面、公共区域等进行重新设计改造。此外，部分房地产开发企业也在参与试点。

不过，老旧小区的改造也有难易、先后顺序之分。基础设施改造提升、加装电梯等板块相对容易入手，这些领域前期投入资金量相对较小，且涉及面较窄，因此许小乐认为更容易推进。

而养老、托育等板块入手难度相对较大。首先，这些板块前期所需投入资金相对较大，且老旧小区居民对此类消费意向较低，消费能力相对较弱，项目后期运营的可持续性存在一定的难度；其次，这些板块的改造涉及面广，参与主体多，审批程序较多，“同频共振”难度很大；另外，老旧小区功能改造涉及到的绿化率、容积率等变更的相关制度依据还不健全，对项目推进可能造成一定的阻碍。

另一方面，由于我国待改造的老旧小区普遍没有合格的物业管理公司，这或将成为物业公司驶入快车道的另一新风口。

“不仅是在改造前期，尤其是改造完成后，完善的治理体系、规范化可持续的物业管理尤为重要。预计物管企业将会成为老旧小区改造中重要的实施主体。”许小乐说。

《 中国城市报 》（ 2020年07月27日 第03 版）