习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安。”社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。随着县城经济的快速发展和城镇化进程加快，社区治理任务日益加重，传统治理理念和模式已不适应形势发展和人民群众需求，社区治理体制机制上的矛盾和问题逐步凸显。如何从体制机制入手，实现县城社区治理体系和治理能力现代化，成为亟需解决的现实课题。按照中央和省、市委关于大兴调查研究的决策部署，市委编办通过召开座谈会、实地走访等方式，对河北省衡水市11个县（市、区）城关镇及衡水高新区、滨湖新区部分乡镇社区治理模式进行了调查研究，深入了解城关镇基本情况、社区治理模式现状及存在的问题，有针对性地提出解决对策。

一、基本情况

此次调研共涉及10个县城城关镇（含冀州区冀州镇）和位于主城区城乡结合部的河东街道、何庄乡、大麻森乡和彭杜乡。从社区数量上来看：7个乡镇（街道）社区数量达到7个以上，安平镇最多15个，其次是郑口镇13个，何庄乡、彭杜乡、大麻森乡没有社区；从建成区面积上来看：达到15平方公里以上的7个，深州镇建成区面积最大23.23平方公里，其次是冀州镇21平方公里。武强镇建成区面积最小6.2平方公里。桃城区何庄乡城乡面积比最大3:1，河东街道2:1，其他县城关镇城乡面积比均低于0.39:1，武强镇城乡面积比最低仅为0.07:1；从常住人口规模来看：除滨湖新区彭杜乡、武强镇、饶阳镇外，其他城关镇城区人口数量均超过镇域总人口的60%。其中，桃城区河东街道城区人口占辖区总人口的81%，景州镇城区人口占镇域总人口的83%，冀州镇城区人口占镇域总人口的79%，安平镇城区总人口占镇域总人口的75%，滨湖新区彭杜乡城区人口规模最小，仅占辖区总人口的23%；从人员编制总量来看：超过100名的有7个乡镇（街道）。深州镇人员编制最多为161名，比县域内人口规模最小的乔家屯乡多100名，其次是武邑镇为148名。其他城关镇人员编制比县域内其他乡镇多25至50名不等。从经济总量来看：据不完全统计，财政收入在全县的占比超过25%的乡镇4个，郑口镇最多为5亿元。年固定资产投资10亿元以上的乡镇有2个，分别占全县年固定资产投资的31%和12%。景州镇年规上工业增加值超过8亿元，占全县年规上工业增加值的29%。年社会消费品零售总额超过2亿元的乡镇有4个，景州镇年社会消费品零售总额在全县的占比为26%，枣强镇为20.8%。

县城城关镇已普遍形成了以城市为主、城乡并存的城乡二元结构。与一般乡镇相比，县城城关镇建成区面积大，城镇化率高，城区人口多，经济规模大，社区治理任务重；与城市街道相比，县城城关镇辖区内还有大量农村和耕地，农村治理和社区治理需统筹兼顾。而在基层治理上，县城城关镇还停留在传统的镇村治理模式层面，已不能很好地适应形势发展的需要。2020年衡水市按照河北省关于深化乡镇和街道改革要求，赋予县城城关镇社区建设和物业监督管理职能，但在实际运行中，呈现出以下三种社区治理模式。一是县城社区由城关镇治理。衡水市深州、饶阳、阜城采用此种模式。县城社区由城关镇治理符合乡镇和街道改革精神，为镇域内居民参与公共事务管理搭建了平台，提供了利益表达渠道。镇作为一级政府机构职能健全，能够提供基本公共服务，方便群众办事。二是县城社区由县民政局治理。衡水市武邑、枣强、景县采用此种模式。县民政部门抓社区建设工作时间长、工作体系比较健全，有利于县城城关镇集中精力抓好经济发展、征地拆迁、平安建设、信访稳定等工作。三是县城社区由县专门办事机构治理。衡水市冀州、安平、故城、武强采用此种模式。其中，冀州、安平、故城县社区治理均以“议事协调机构（联席会议）+办事机构”方式开展。县城社区由县专门办事机构治理在一定程度上解决了原有社区管理体制中存在的社区治理机构规格较低、统筹协调能力不强、工作推动力度不够和工作力量不足的问题。

二、存在问题

在县城建成区社区治理体制上，衡水市各县（市、区）结合本地实际做了有益探索，选择了不同类型的社区治理模式，但还存在社区治理体系不够完善、治理能力和水平不高、社区治理机构权责不对等和社区基本功能和作用发挥不够充分等突出问题。

（一）县城社区治理体制未理顺。在县城建成区社区治理上，除桃城区外，各县（市、区）都没有街道一级的正式机构，多数县（市、区）以“社区办”代替街道治理体制。除深州、饶阳、阜城县社区由城关镇治理外，其他县（市、区）均由县直接治理。县城建成区社区数量和人口规模较大，社区治理任务较重，城关镇和民政局下属的社区治理机构为股级单位，规格低，作为牵头协调部门，工作推进难度大，难以形成合力，不能适应日益繁重的社区治理任务。县成立的专门办事机构性质不明确、定位模糊，有时被当作县直部门对待，有时又被当作乡镇对待。受“撤一建一”政策限制，这些专门办事机构难以转为正式机构。

（二）县城社区治理能力和水平不高。与一般乡镇和城市街道相比，县城城关镇基层社会是以城市为主、城乡并存的城乡二元分治管理体制。一是对社区治理的重要性认识不足。相比大城市，县城城镇化进程较晚，随着县城建成区城镇化率日益提高，县城社区和人口规模不断增大，社区治理任务日益繁重，但各县（市、区）对社区治理在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用认识不足。二是社区治理经验不足。县城城关镇的治理模式还停留在镇村治理层面，在治理理念上不适应形势发展的需要。相比乡村治理，县城城关镇在社区治理能力和治理经验上都不足，不能像桃城区中华大街街道、河西街道一样集中精力抓好社区治理工作。三是社区工作人员归属感不强。城关镇社区办和专门办事机构的社区工作人员大多从各相关部门抽调组成，人事关系仍保留在原单位。如：深州镇社区办工作人员构成比较复杂，由原民政局社区工作服务中心、乡镇和相关市直部门等人员构成，除社区办主任人事关系在深州镇，其余工作人员人事关系均在原单位，对深州镇社区治理机构的归属感不强。部分社区工作者年龄偏大，能力素质和业务水平不高，不能满足当前工作需要。

（三）社区治理机构权责不对等。一是职能不健全不明确。社区治理机构权责不明确，在开展工作、协调相关部门及参与全县重点工作过程中，难以充分发挥应有作用。县成立的专门办事机构由于是临时机构，在职能配置上缺乏统筹考虑。二是与县直相关部门职责界定不清。很多部门都把社区治理机构当做“二级单位”，直接把工作落实给该机构，也没有做到“权随责走，费随事转”，从而导致社区治理机构在很多方面的工作出现“有责无权，有事无费”的状况。而其作为最基层组织，承担了大量经济社会发展、服务保障任务，社区工作人员往往身兼数职，普遍负担较重、压力较大。三是开展工作缺乏权威性。社区治理机构落实县直部门任务时，并未得到相应授权，也没有法律依据，导致其开展工作时缺乏权威性。

三、对策建议

解决快速城镇化区域的社区治理问题是现实发展的迫切需求，各县（市、区）、各有关部门有必要就社区治理工作特别是体制机制方面存在的问题，多到外地考察学习，开阔视野，拓宽思路，充分借鉴外地的好经验好做法，结合本地实际，探索适合本地发展的社区治理模式，不断夯实社区治理基础，努力推动社区治理水平再上新台阶。市委编办从理顺体制、健全机制角度出发，总结出以下三种可以尝试的社区治理模式，供不同特点的县（市、区）参考。

（一）县城社区由社会工作部治理。按照本轮地方机构改革要求，组建党委社会工作部。将县城城关镇工作人员一分为二，建立城、乡两支工作队伍，其中县城社区管理工作队伍划归新组建的党委社会工作部管理。取消临时性专门机构，整合吸收现有工作力量，做大做实党委社会工作部。健全完善社区治理工作职责，明晰社会工作部与相关县直部门的职能边界，社会工作部同时履行宏观指导和微观治理两个职能，统筹推进县城社区治理能力和治理体系现代化。该模式能够解决现有社区治理机构性质不明确、定位模糊，人员归属感不强，有责无权，统筹协调能力不足和人员编制不足等问题。

（二）探索城关镇社区治理新模式。下沉编制资源，整合社区工作力量，加强业务培训，建立一支专业化社区管理队伍。镇党委和政府强化属地责任，统筹抓好辖区社区和行政村基层治理。一是采取直接治理模式。适应城乡二元结构特点，组建城、乡两支工作队伍，两支队伍相对独立，不交叉履职，统一由镇党委、政府领导。参照桃城区各街道社区治理模式，镇党委、政府层面单独设置社区建设和物业监督管理办公室，实行“镇—居委”的直接治理模式。将管城的工作队伍划入镇社区办，专司社区治理工作。镇社区办主任由镇长、镇党委副书记或人大主席兼任，提高统筹协调能力。二是采取间接治理模式。借鉴上海浦东新区花木和川沙的间接治理模式，根据人口规模，将辖区内社区划片治理，在“大社区”层面分别成立社区党工委和社区管理委员会，每个“大社区”设立社区服务中心，实行“镇—大社区—居委会”的治理体制。与直接管理模式一样，组建城、乡两支工作队伍，两支队伍相对独立，不交叉履职。管城的工作队伍下沉到“大社区”，组织开展综合管理服务工作，负责联系和指导居委工作。在社区层面建设居委会或社区工作站，搭建党支部、居委会、业委会、物业服务企业、楼门长、综合服务站协调联动的“六位一体”服务网格，依法开展群众性自治工作。

（三）推动实现“街居制”治理模式。该模式在县城人口规模较大的县市区呼声强烈，县城建成区社区治理实现“街居制”管理体制后，行政效率将明显提高，基层建设将得到加强。县城的政治、经济、文化中心地位将更加突出，科研、文教、卫生、商业、金融、交通等城市功能将更加明确，未来的城镇化建设和发展更加光明。方案一：推动县城城关镇“撤镇设街”。在城镇化率较高的城关镇辖区内单独划出城市区域（保留社区和城中村），撤销城关镇，设立街道办事处，整合县直部门和乡镇工作力量，统筹抓好城区社区基层治理工作。城关镇改设街道后，调整行政区划，剥离农村治理职能，将其管辖的农村划入邻近的其它乡镇。方案二：在县城建成区增设街道。根据城乡二元结构，将现有县城城关镇管辖区域一分为二，划出城市区域，增设街道办事处，集中精力抓好社区治理工作。

通过设立街道办事处来规范县城建成区社区治理，改进基层社会服务和管理，有利于提升城市品位，打造宜居城市，但根据国务院《行政区划管理条例》和省民政厅《关于撤乡设镇和撤镇设街道办事处的指导意见（试行）》，“增设街道”、“撤镇设街”、乡镇行政区域界限变更均由民政部门负责，报省政府审批，条件严格，难度较大。

以上是从体制机制角度，对县城建成区社区治理模式进行了深入思考、梳理归纳。实践证明，无论采取何种社区治理模式，都不能靠政府一方单打独斗、唱独角戏。在新的历史条件下，要实现县城社区治理体系和治理能力现代化，必须切实加强党对社区工作的领导，加强社区党的基层组织建设；必须加大向社会购买服务的力度，丰富服务内容，提高服务质量；必须坚持基层自治，充分调动社区居民参与治理的积极性、主动性；必须营造氛围、拓宽渠道，动员社会力量广泛参与社区治理；必须强化法律保障、科技支撑、依法治理，依托“互联网+”等技术手段提升治理效能，逐步形成以党的领导为核心，以基层自治为基础，以社会共治为方向，共建共治共享的社区治理新局面。

（作者系河北省衡水市委编办主任）