自2020年上海全面推进城市运行“一网统管”以来，广东、浙江等地都积极开展“一网统管”建设探索，经过三年多的建设，国内对“一网统管”的内涵基本达成共识。即城市运行“一网统管”是对城市治理理念、模式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，通过流程再造、技术更新和线上线下协同，提升城市治理的智能化水平，实现跨部门高效协同治理的现代化治理模式。

据了解，2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，标志着数字政府已经成为全面深化政府治理改革的重要抓手，“一网统管”作为数字政府建设的重要组成部分，是政府引领数字社会建设、创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

基于上海、浙江、江苏、广东深圳等地“一网统管”建设实践经验的总结分析，当前城市运行“一网统管”主要有三种建设模式：一是数据管理部门主导，如浙江杭州、广东深圳的数据管理部门是“一网统管”建设主体，杭州通过统一的一体化智能化公共数据平台，开展数据汇聚和统一治理；深圳由政数局主导搭建数字化治理体系架构，开展城市运行管理和民生服务。二是城管等业务部门主导，如北京由城市管理委员会牵头，借助网格化推动基层治理“一网统管”；江苏苏州由政法和公安部门共同牵头，建立跨层级协同机制和标准规范。三是创新统管机构主导，上海由城市运行管理中心牵头，整合市政府总值班室、市应急局指挥中心等联合值守的职能，实行数据汇聚共享、资源调配和统一指挥。

“一网统管”发展新形势

通过对杭州、深圳、上海等先进城市实践做法的总结分析，当前“一网统管”建设发展主要有五大趋势。一是社会数据的融合应用在“一网统管”方面进一步加强。杭州强化政企数据的融合应用，建设“云上坦途”应用，充分利用先进技术和社会数据（如网约车平台数据），实现社会数据赋能政府业务流程再造，为感知城市运行风险，提供了有力的支撑，强化了城市的安全韧性。二是人工智能、区块链等共性支撑能力的重要性日益凸显。杭州城市运管服平台依托IRS系统，搭建“运管服”支撑体系，构建集AI算法、视频流媒体服务于一体的数据中枢能力支撑“一网统管”场景的建设、运营。上海推进浦江数链城市区块链数字基础设施体系建设，构建“1+1+1+X”总体实施架构，把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，支持在城市运行“一网统管”领域的场景创新。三是多维数据耦合分析推动协同场景建设。深圳构建各类人机模型和次生衍生灾害推理模型，利用大数据、人工智能技术开展数据耦合分析，寻找事故发生规律，强化事前预判能力。杭州打造房屋安全智慧应用，通过人工巡检、远程设备监测、公安摄像头数据接入等多种方式，将房屋结构变化、装修改动等隐患在危房智慧在线系统平台实时监测更新。四是基层治理的减负增效成为“一网统管”建设的重要课题。上海浦东新区花木街道建设花木数字孪生城市底座，打造了云上议事厅、电梯加装管理等场景，打通了线上的事件处置闭环。杭州余杭区上线的浙政钉基层工作台，围绕基层工作高频事项形成相关数据产品，为基层人员精准推送数据，减轻工作负担。五是城市体征监测是反映城市安全韧性情况的重要方式。杭州市立足城市安全，重点围绕城镇燃气、水设施河道等6个领域，构建城市生命体征体系，全天候动态感知城市重要基础设施运行状态。上海市城市运行“一网统管”创立了国内首个“城市运行数字体征系统”，融合政府、社会、互联网的多元数据，通过物联设备前端感知、云计算、大数据等技术赋能城市精细化管理。

南京“一网统管”建设成效

调研显示，江苏南京当前已初步完成“一网统管”架构体系搭建，城市运行管理体系和流程不断优化，“一网统管”建设预期效果逐步显现。

架构体系基本建立。在组织架构方面，成立了市级层面的工作领导小组，形成了市、区、街镇三级城运中心组织架构；市大数据管理局、市城运中心、市大数据集团三位一体、联动发展。在技术架构方面，市城运中心打造了“一网统管”技术平台，赋能支撑基层平台和应用；区城运中心“一网统管”技术平台建设特色场景，支撑街镇属地事件处置。在应用架构方面，聚焦维护城市安全运行等方面，建立了市、区、街镇、社区、网格和楼宇五级应用体系，推动实现线上线下协同高效处置一件事。

制度供给不断完善。在市级层面，为持续提升南京现代化治理能力，市委、市政府发布了《南京市城市运行“一网统管”工作三年行动计划》《南京市推进城市运行“一网统管”暂行办法》。在区级层面，各区先后出台了一系列政策制度推进“一网统管”建设，如江宁区印发《江宁区城市运行“一网统管”工作三年行动计划》《南京市江宁区城市数字治理中心试运行方案》等文件。在街镇层面，市委编办和市大数据管理局联合发布《关于加强街镇数字治理工作的通知》明确了街镇数字治理机构工作定位、工作机制、平台建设等。

数字底座持续深化。在云网算力基础方面，集约化建设新一代政务云，电子政务外网与国家、省电子政务外网安全对接，人工智能算力中心陆续建成并投入运营。在共性能力支撑建设方面，打造视频联网、大数据工具、视觉AI中枢、政务区块链等平台，支持数据资源的全区域、跨行业、跨领域、跨平台的共享服务。在数据共享应用方面，依托南京市政务数据共享交换平台和市政务数据开放平台，向49个市级部门和12个板块提供数据服务，支撑包括智慧人社、不动产登记、阳光惠民监管等在内的160多项重点应用。

场景建设稳步推进。在部门业务场景建设方面，市城运中心接入了156个“一网统管”场景应用，如市水务局打造的智慧水务系统，市应急局打造的城市安全风险综合监测预警系统。在协同场景建设方面，积极落实国家要求，着力推动住建部提出的城市基础设施生命线工程建设。由南京市建委牵头，联合市应急局、市水务局等部门，推动城市生命线协同场景建设。

南京“一网统管”面临问题及挑战

南京市“一网统管”建设在取得明显成效的同时，也不同程度地面临一系列问题和挑战，主要体现在责任主体定位、制度执行力度、数字底座能力、融跨场景建设等方面。

框架体系基本建立，但仍存责任主体定位问题。责任主体缺位，市级层面尚未明确融跨场景挖掘、设计、建设的责任主体，造成融跨场景创新不足，“小应用”多而“大场景”少。区级层面城运中心建设各自为政，进度不一，街道城运中心机构名称、人员编制、职能定位不明确，导致区、街联动缺乏组织保障。责任主体失位，南京市“一网统管”工作由市城运中心负责承担领导小组日常工作，但市城运中心作为事业单位，统筹协调力度相对较弱，造成其对“高效处置一件事”场景建设推进意识不强。

制度供给不断完善，但制度执行力度相对不足。残缺式制度执行，未形成制度体系闭环，制度设计比较宏观，缺乏具体实施细则，造成执行无依据、操作手势不明。如《南京市城市运行“一网统管”工作三年行动计划》并未提出指导各建设主体纵向贯通、横向联动的具体实施细则。断裂式制度执行，虽然形成了制度文件，但是在执行过程中因各种原因造成执行中断，如一些部门由于信息系统封闭运行等原因，导致《南京市政务数据归集、共享、开放实施细则》明确的数据共享流程无法严格执行。

数字底座持续深化，但数智驱动能力仍需补强。数据共享能力不足，数据更新频率、数据质量不能得到有效保障，个别数源单位由于条线要求或者业务调整造成数据“断供”；市级向区级回流的敏感数据等还需进一步探索共享方式。共性支撑能力不足，当前基于人工智能的视频分析能力尚无法应对大规模的实时动态分析应用需求，不能有效支撑业务场景建设。应用指导能力不足，区块链、人工智能等新兴技术仍处于探索阶段，未实现与业务的深度结合，需要查摆问题、深入研究。

应用场景稳步推进，但场景融跨建设亟待破题。对“一网统管”场景认识不清晰，将部门业务应用系统与“一网统管”场景混为一谈，没有认识到“一网统管”场景是跨部门跨层级跨区域协同应用。融跨场景谋划方法手段不明确，由于责任主体缺位，业务部门缺乏科学全面的顶层设计和系统的培训指导，各自开展“一网统管”应用场景的研究探索，不能形成有效的工作合力。管理单位指导监督不及时，市城运中心对于部门开展“一网统管”建设缺乏有力的指导。

进一步推进南京“一网统管”工作建议

强化制度执行，把握“一网统管”建设“主动权”。一是加强组织领导，严格责任落实。充分发挥“一网统管”工作领导小组作用，督促各部门把缺少的制度建起来，把已有的制度用起来，明确责任部门，确定阶段性目标，为制度执行提供有力的组织保障。二是加强责任担当，积极主动作为。修订相关政策文件，确保政府管理行为有法可依；充分发挥党建工作的作用，通过领导干部的勇于担当，善于作为，将“一网统管”建设的相关制度推进到基层，落实到一线。三是加强考核评价，保障制度执行。结合“一网统管”建设成效评估评价工作，将各部门“一网统管”场景建设、数据共享、数据质量纳入年度考核，强化各部门、各区工作责任。

强化数字基础，建好城市运行数字赋能“加油站”。一是加强数据共享汇聚，深化“用”效应。全量汇集政务数据资源，保证财政投资建设的应用系统数据全部接入共享交换平台；市大数据管理局加强外部数据统采共用，支撑创新场景打造。二是提升共性支撑能力，提升“智”效能。打造物联感知设备、各类汇聚数据、人工智能算法相融合的数字底座，满足市级部门对于人工智能算力算法等共性支撑能力需求。探索区块链、数字孪生等新兴技术的扩大应用，为特色场景留好接入端口，厚植场景建设的生态土壤。

强化场景建设，立好融跨协同流程再造“主心骨”。一是落实主体责任，推动场景谋划。从应用需要出发，根据南京市每年重点工作、重要任务，形成融跨场景建设清单，由工作领导小组进行审议并确定当年建设场景。二是深挖数据价值，创新融跨场景。强化政府数据、公共数据、社会数据融合利用，通过数据挖掘、机器学习、人工智能等技术，对多维数据进行耦合分析，创新打造跨部门跨层级跨区域协同场景。三是构建场景清单，促进场景建设。构建覆盖市、区、街道的场景建设清单，通过联合实验室等平台载体，进一步加强场景建设供需渠道对接，让企业充分参与“一网统管”场景建设，壮大融跨场景资源库。

强化体征监测，锁定安全韧性城市建设“靶向点”。一是构建城市生命体征体系。系统梳理业务部门工作指标，围绕民生服务、城市治理、数字经济、生态环保和安全韧性等领域构建城市生命体征指标，形成南京特大城市生命体征指标体系，并综合业务专家意见，设定指标阈值，对可能发生的风险或已经存在的问题进行预警预报。二是赋能城市安全韧性建设。对城市治理风险重点领域，进行实时监测，基于城市安全风险事件预测结果、风险研判结论、可能引发次生（衍生）风险等多因素耦合分析结果，形成综合性的风险预警分析报告，并根据预警分级规则，形成不同等级的预警信息，推送至相关主管部门进行处理。

强化基层赋能，筑牢高效事件处置闭环“稳定器”。一是推进数据和技术下沉基层。加快数据回流建设，推动基层治理所需数据脱敏，避免“只上不下”；加强人工智能、区块链等技术在基层应用，形成智能分拨、高效处置、闭环监管。二是建设基层统一工作平台，整合纪检、组织、政法等部门延伸到街道的各类应用，根据不同条线、不同岗位工作需求，汇聚相应工作数据，精准推送工作任务。三是提升基层人员数字素养。通过“校地合作”“一网统管”基层培训班等形式，开展数字化培训，提升基层领导数字化意识和信息化能力。通过部门抽调、社会招聘等方式，吸收专业技术人才，壮大基层数字治理力量。

强化数字产业，打造高竞争力数字经济“梦工厂”。一是强化“一网统管”联合实验室孵化推动作用。发挥“一网统管”南京—华为联合实验室及生态企业的价值，聚焦创新研究孵化、城市治理研究、数字生态建设等领域，充分参与场景挖掘、场景设计、场景创新等环节，由点及面地将共性需求转变为系统性方案，培育孵化创新场景。二是探索“一网统管”产业生态构建。组建“一网统管”建设联盟，依托南京城运产业发展图谱，由市大数据管理局牵头，大数据集团加强与关联企业的合作，并参考产业投融资（基金+产业）“合肥模式”，依托南京市政府母基金，探索“一网统管”场景建设专项基金，引入人工智能等领域的技术企业，推动建立政产学研金服用深度协作、市场化运行的“一网统管”产业生态。三是推动“一网统管”场景持续开放。学习上海等先进城市经验，依托轻应用大赛等载体，创新运用“揭榜挂帅”机制，通过应用场景开放，为企业拓展市场提供实验空间，为推动创新场景应用提供孵化平台，带动技术企业落地发展。四是释放“一网统管”数据要素价值。探索公共数据授权运营，提高公共数据配置效率，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多的社会力量挖掘探索政务数据、公共数据商业价值，并发挥“一网统管”建设联盟的主导作用，促进数据、技术、场景建设的深度融合。（作者系上海智慧城市发展研究院院长盛雪锋）