推动城市高质量发展已成为重要命题。作为今年7月中央城市工作会议召开后，首份城市发展的顶层设计文件，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》日前对外公布，并提出十年目标：到2035年，现代化人民城市基本建成。

如何准确理解我国当前的城镇化阶段？一线城市的落户门槛是否可以进一步降低？城市公共服务怎样“随人走”？如何通过城市更新提高城市消费活力？针对这些热点问题，中国城市报专访了全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。

中国城市报：中央城市工作会议对城市发展阶段作出“两个转向”的重要判断——我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。如何理解当前城镇化的阶段？当下和未来可能影响城镇化速度的因素有哪些？

陆铭：中国的城镇化要区分土地城镇化还是人口城镇化。从土地城镇化角度讲，过去20多年中国城市面积扩张非常快，尤其很多地方政府依赖土地财政，大量建设用地指标被配置到了一些中小城市，但后续这些地方人口可能出现了负增长，此时就要做一定的存量调整。

但在人口城镇化方面，和其他发达国家的历史同期相比，目前我们的城镇化率仍然偏低。其主要制约因素，首先是城市的户籍制度和农村的土地制度改革。未来若这两方面制度改革能加快推进，特别是在特大和超大城市等外来人口较多的地方，如果外来人口市民化相关改革有大的进展，城镇化率的提高就并不一定会放缓。这一点，中国的制度背景和其他发达国家历史同期是不一样的。

第二个影响因素是经济增长。城镇化的速度和经济增长是相关的，当前我国经济总量不断提高，但人均GDP离其他发达国家还有很大差距，若中国进一步释放体制改革红利来促进经济增长，那么这个经济增长，主要会发生在城镇地区。经济增长的速度越快，对于劳动力的需求越大，也会影响到城镇化率的变化。

第三个影响因素取决于农村的老人的情况。现在有大量的农村老人是60岁以上的老人，他们在未来的10—20年里会逐渐自然老去，这就会进一步导致农村人口的比例下降，城市人口的比例上升，也会使城镇化率保持在一定的速度。

中国城市报：为构建现代化城市体系，如何发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈？城市如何在国内国际双循环中发挥枢纽作用？

陆铭：组团式，可以理解为城市群和都市圈。从城市群角度讲，比如长三角、珠三角、粤港澳、成渝地区等，都形成了在一定地理范围内——通常是一个省或几个省，城市和城市之间比较紧密的经济活动的联系，这就是城市群的状态；同时在更小的尺度上，一些中心城市以及比较大的城市，它和周边毗邻的中小城市也紧密连接，就形成了都市圈。都市圈范围之内，不同城市之间的流量密度要更大一些。

为了顺应这样的区域经济发展趋势，未来就需要在城市群内部、不同城市之间，甚至城市群和城市群之间，构建网络化的轨道交通网络和高速公路网络；在都市圈范围内，约50—80公里半径范围内，尤其是一些体量较大的大城市及周边地区，也有必要通过轨道交通建设，如城际铁路、地铁等等方式来形成一个网络化的交通一体化发展格局。

这种发展格局下，城市和城市之间的人流、物流、信息流、消费流会得到进一步的促进。从而给城市和城市之间的分工协作、优势互补的发展提供动力，也成为新的经济增长的动力来源。

中国城市报：特别是针对老城区，具体应如何通过城市更新，提高城市消费活力？

陆铭：未来，消费对于经济增长的贡献会越来越大。而在消费内部，来自服务业的占比将越来越高，这时城市将对服务业的发展格局产生重要影响。具体来讲，服务业和制造品的消费有一个重要差别，即制造品的消费是通过物流，把商品买到家里来消费就可以了；但服务业的消费，其中有大量是需要在特定场景里由服务的供给者和需求者在同一个时空条件下，通过见面来完成的。

因此服务消费有以下几个特点：第一，有非常明显的向心特征。在中心城区，有大量的文化、体育、娱乐、商业等等消费是服务于整个城市，甚至城市之外的游客的，这就需要在中心城区的这些点位，提高对于消费人群和流量的承载力。

第二，服务消费特别依赖于密度。有些服务业不一定要在中心城区，它具有本地消费即近场的特征。比如，日常的餐饮、理发、看电影等社区化的生活服务业，往往其消费半径也就为1—3千米，即15分钟生活圈。

但如果离开线下的人口密度、街道密度等，这样的城市是承载不了线下服务供给的数量、密度以及流量的。中国城市发展中，曾有一阶段时期特别贪大，比如偏好宽马路、大面积的绿化，到如今反而会出现使城市密度下降、街道不宜于行走的情况，进而导致城市街边的活力不足，影响生活服务业的发展。在发达国家已经开始有一些新趋势，如把原来拓宽的马路有所选择地进行收窄，这反而增加了城市消费的活力。

此外，城市更新中，体验感和互动性特别重要。尤其近些年，线上经济发展非常蓬勃，部分线下空间反而出现活力不足，这需要政府和商家一起对线下空间进行再造，特别是针对承载了文化、旅游、会展、体育活动等消费空间的中心城区，若是互动性不足、体验感差，周边“后街”的消费场景不足，就不会有消费者去消费，相关活动对消费的拉动力就不足。

中国城市报：推进户籍制度改革方面，目前我国已取得一定成绩，只有一线城市的落户门槛依然相对较高。对此您有哪些建议？

陆铭：部分一线城市的确还有较高的户籍制度的门槛，对于这些城市，我认为应该做以下几件事情：

第一，大幅降低积分落户的门槛。其中，尤其是教育水平在积分的分值权重应该有大幅度的调低。对于那些长期在城市生活，但学历可能只有初中以下的人，要更加友好、包容；

第二，积分落户的名额要大幅度增加。按照现在积分落户的标准，一线城市都有大量的人是符合标准的，对这些人群应该大幅增加积分落户名额，让他们能尽快落户；

第三，同样等级的城市之间，尤其是在同一个城市群内部的同等级的大城市之间，要可以实现积分的累计互认，比如南京、苏州、杭州之间，应该让积分累计互认，以此鼓励人口在不同地区之间的自由流动和市民化地点的选择；

第四，要尽量做到基本公共服务的均等化，尤其是在子女教育和廉租房、公租房方面。一些城市外来人口子女，目前积分入学的门槛还相对较高。尤其是一些大城市出现了少子化，有些学校和幼儿园已经开始招不满人，与其减少学校和师资，不如更好地向外来人口的子女开放。

另外需注意的是，既然有些城市（如中西部一些省会）门槛很低，为什么还有部分人不愿意落户？实际上，大量的农民工担心落户以后，会丧失在农村老家的一些权益。针对这一点，党的二十届三中全会已经明确提出，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。但对大量的进城务工农民朋友来讲，可能还不够了解，或是担心政策实施时不到位。因此我认为应该加强宣传，给这部分人群稳定的预期，并且要有法律保障。

但最终，户籍制度改革要实现户籍身份和公共服务的获取脱钩，公共服务完全按照常住人口来进行配置，最后达到人口可以在地区之间自由流动。一线城市的改革举措中，广州做的比较好，一方面大幅增加了积分落户的名额，另一方面去年还提出了一个解放思想的户籍制度改革方案，这种举措应该获得社会各界更多的支持。

中国城市报：城市工作是一个系统工程。建设人民城市，既要认识、尊重、顺应城市发展规律又要结合城市发展实践，您是否有看到现在一些做法是不符合城市发展规律的？

陆铭：在中国城市发展里，一直有市场和行政两个力量在主导发展轨迹、产业结构等。从过往经验看，市场这个力量，是促进每个地方因地制宜、合理分工的；但行政这个力量，对地方和地方的经济发展，尤其是制造业，往往导致了重复建设、过度偏爱固定资产投资的现象。在投资时，又经常出现招商引资里的恶性竞争、产业结构同构、市场分割、政府采购偏向于本地企业等现象。还有近些年地方的投资基金，对于促进地方经济发展作用非常大，但普遍存在一个现象，即投资时要求反投本地，这么一来就导致了市场分割和重复建设。

关于这些问题，中央从去年以来加大力度来进行公平竞争审查，实际上就是为了克服行政力量对于区域经济发展一些不协调的现象，以及避免地方和地方之间恶性竞争。从我调研结果的角度讲，现在各级地方已总体认识到了统一大市场的重要性，一些传统的比如补贴地价、退税等导致恶性竞争和重复建设的方式，已经慢慢得到摒弃，应该说趋势还是向好的。但是距离理想当中的全国一盘棋，城市和城市之间因地制宜、分工协作这样的理想图景，还有很大的距离。

这里有一个关键的问题，即地方的激励机制。如果现在税收仍是以增值税为大头，就仍会导致地方会以各种方式，去最大化自己地方的投资和经济增长的总量，对于全国统一大市场的构建形成阻碍。所以未来，要形成正确的地方政府政绩观，并且改革财税体制，改变他们的激励机制，才可以解决这个问题。

中国城市报：在推动相关公共服务“随人走”方面，您还有哪些具体建议？

陆铭：一方面，在人口流入的地区，要大幅度增加教育、住房等方面的公共服务，尤其是教育，要建更多的学校，未来还要普及12年义务教育，那么更加要建一些高中阶段的学校。用地要有优先的保障，有一些可以通过闲置的工业园和商服用地进行转化。

另一方面，就资金方面而言，中央对于地方的财政转移支付，尤其是相对欠发达地区的公共服务相关的财政转移支付，要能够随着人口流动，让流动人口把这个转移支付可携带，携带到人口流入的地区去，包括教师的编制，也应该有这样的跨地区的再配置。

同时，对于地方政府来说，接纳外来人口多的地方，也是我们国家经济比较发达的地方，这些外来人口在当地所从事的经济活动和产生的税收，是被地方享受到的，所以人口流入的地方也应该负起这个责任，为外来人口增加公共服务，要投入一定的财政支出。

此外，中央今年已经明确提出要投资于人，那么有些资金也可以通过发债的方式筹措。比如可以发一个市民化的专项债，对于人口流入地的学校、住房等等进行投入。

再接下来是社会各界的资金。现在很多大型企业愿意为自己的员工，提供类似于学校、幼儿园这样的公共服务，未来在政策上应该更加放开。有一些城市群内部不同城市之间，比如人口流出的地方到人口流入的地方来，开设专门针对老家移民的这些子女的学校，这种实践也应该得到鼓励。

中国城市报：在推进城乡融合发展方面，您曾提到，特别是在“十五五”期间，主要目标是解决如何形成城乡之间双向的生产要素的流动。可否具体展开谈谈？

陆铭：生产要素通常指人、地、钱，以及技术、管理等。在这几个生产要素里，现在比较紧迫的是人、地、钱三项，因为其他也是跟着人、资金走的。

从人的角度来讲，现在中国仍有大约1/3的城市常住人口没有得到城市户籍，其中大量是从农村进城的居民。对这部分人，需要通过户籍制度改革来进行市民化；反过来，从城市到农村，有些人去做农民、开民宿、搞文创、做数字游民，以及到农村地区工作的基层干部，对这部分愿意在农村发展的人，应该允许他们在农村买房子，真正融入农村生活。

从地的角度，目前主要焦点在于农村的土地制度改革，集体经营性建设用地入市已经试点了多年，但进展仍较为缓慢，未来需要制定一个全国统一的办法，来加速推进集体经营性建设用地入市。

针对宅基地改革，如今面临的一个矛盾是，在农村进行产业发展的一些主体、企业等，由于房子、土地都只能租赁，且很多租约都是短期的，甚至一年一签，就导致这些租的地不可以用来抵押贷款，因此不利于资金下乡，资金流动到农村地区受到很大阻碍；同时，由于农村居民有大量存款，出现了农村存款到城市来用的局面，不利于农村地区的资金流入。如果在人、地、钱这三方面都存在城乡之间要素双向流动的障碍，再想让管理和技术流动到农村地区去，也就非常困难了。

中国城市报：除此之外，您认为，哪些城市发展转型的关键任务，应该在“十五五”期间重点推进解决？

陆铭：上述以外，还有两个问题需重点关注。第一，在大城市及周围的中小城市毗邻地区，如何一体化发展为都市圈。比如规划要一体化，人口、土地、基础设施、公共服务的规划和供给要一体化，交通基础设施要形成网络化。事实上，现在在一些比较大的城市，比如北京、上海和周边毗邻的中小城市之间，仍存在非常明显的边界效应：小城市贴着大城市发展，建了工业园和住房；大城市则有很多农田，这种情况是不利于都市圈范围内一体化发展的。

第二，一些人口流出的城市，其土地有待盘活。目前全国约有20%的城市，不仅外围郊区和农村人口出现负增长，中心城区人口也出现了负增长。这些地方会带来大量的闲置建设用地，以住房、工业园、道路等基础设施的形式存在，也包括农民逐渐离开农村后，在农村地区的宅基地、集体经营性建设用地等。这些闲置用地需要减量发展，有些可能要复耕为农业用地和生态用地，将更多地承担农业的农产品安全和生态安全功能。

人口净流出地的一些建设用地指标，则需要拿到人口流入的地区使用；而人口流入的地区获得的经济增长、税收，再通过财政转移支付，以及地区和地区之间的横向帮扶等等方式，反哺到人口流出的地区去，这样就形成了一个比较良性的发展态势。

中国城市报：关于宜居城市，此次会议提出加快构建房地产发展新模式。您认为新模式主要指什么？

陆铭：房地产的发展新模式，是在未来要形成一个多元的、适应不同居住需求的住房供应体系。有些收入比较高的，要保障他能够买到自己适合的商品房；中低收入者，尤其是在一些人口流入比较多、房价较贵的一些大城市；对于中低收入的群体，尤其是刚毕业的大学生、进城务工的农民，要能够在市民化的过程当中，通过廉租房、公租房体系覆盖他们的住房需求。

此外要大力发展多元化的租赁住房市场，既包括高端商品房、普通商品房，还包括在城市商改住过程中，一些闲置的商服用地、写字楼转化成为租赁房。同时在合约的签订、履约、房东和租户之间的权益保护，以及租户对于公共服务享受的平权等方方面都要做进一步的改革。

在城市里，随着经济发展水平的提高，人们对于住房有更高的需求，比如对于住房提供的品质、服务配套、绿色化、智能化等等方面，未来的房地产市场也需要往这个方面有所努力。

在宏观上要摆脱过去地方政府通过土地财政来增加财政收入，开发商在未对房产市场发展趋势、人口增长趋势和空间布局科学评估的情况下盲目高周转，建设用地指标过多被配置到了人口流出地区等现象，在房产市场发展新模式里应该予以改变。

原标题：城市群内同等级城市应实现积分落户互认——访全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭

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《中国城市报》（2025年09月15日 第 05 版）