党的十八届三中全会以来,在推进国家治理体系和治理能力现代化方面,空间规划是空间治理体系一个主要的领域。空间治理在主体、对象和目标上,在主体里头强调政府、市场、社会,对象里头讲全域的城乡空间,不仅仅是城市、而是城乡一体。党的十九大以来,随着国家的机构改革的推进,建立了统一的空间规划体系和监督实施体系,这一切都是为了提升国家空间体系和治理的效果。

2017年12月,国务院批复了《上海市城市总体规划(2017-2035年)》,规划突出以人民为中心,提出了规划的愿景,即追求卓越的全球城市,打造三个之城:创新之城、人文之城、生态之城,突出强调发展方式转变,明确了底线约束、内涵发展、弹性适应。渐进式的可持续的城市更新发展的方式成为了上海城市建设的主要手段。在治理手段方面,强调国土空间的智慧治理,也就是依托信息化技术支撑,建立政府信息资源的共享机制,增强政府治理能力。

总体规划提出了三个圈的概念——都市圈、城镇圈和生活圈。面向区域,打造都市圈,全面承载国家的战略要求;在市域层面提出城镇圈建设,打破市域行政的区划,共同进行资源配置;在社区层面,构建社区生活圈,以此作为社会治理和社区公共资源的配置的基本单元。

此外,总体规划提出要做好存量的文章。上海市的存量应该说面大量广,类型很多,存在很多问题,特别是在功能方面、服务方面、环境方面、出行方面都存在很多问题,功能单一,服务设施老旧,公共空间缺乏;出行方面,步行友好的环境不成系统,规模也很小。

要破解这些难题,上海市提出了要从四个方面考虑社区发展更新:一是理念概念的更新,要解决怎样强化突出以人民为核心,满足现在新的诉求、新的要求,打造宜居的社区的问题;二是在规划层面,要实现存量规划的方法转型,提高规划的有效性;三是在行动层面,要将各项规划政策具体落实到位;四是在主体方面,实现多元协作的治理,将社会、政府、市民组织起来,并让规划领域的专家在其中发挥更大的作用。比如,上海市在总体规划提出15分钟社区生活圈,提出打造社区生活的基本单元,以15分钟作为一个空间尺度来完善教育、文化、医疗、养老、体育、休闲还有就业创业等服务功能,形成宜居、宜业、宜学、宜养、宜游的社区生活圈。

在类型上,我们认为社区的生活圈不仅仅是通常意义上的居住,还包括产业、包括公共活动中心等等各种类型。在这期间,上海市出台了一些社区生活圈的规划建设导则。这些政策也考虑了以下几个层面的问题:一是理念层面,怎样打造一个多样化各种类型的多元的宜居的社区,开放的街区,尺度友好的街道;二是如何提供各种类型、便捷可达的社区服务,而不仅仅是一种基础的保障。在工作中,要时刻思考怎样实现服务的丰富性、多样性;三是怎样打造绿色开放、活动宜人的公共空间,形成各类层次、成网络、成结构的网络体系。四是如何活用一些低效存量的空间,将其改造成为社区就业创业的空间。另外在产业社区里头,怎样补充一些就业的创新空间,以及为产业社区服务的空间。在规划层面,政府通过多种更新手段来促进空间资源的高效利用,比如区域的更新、零星小地块的更新、微更新等。

与此同时,政府还以信息化技术来助力社区更新。搭建了大数据平台、城市发展战略数据库、空间地理信息平台等各类信息屏。在区级层面建立了社区15分钟生活圈综合信息平台,可以动态监测社区的情况。

从2016年到现在,上海市分三个阶段,开展渐进式、由点及面的社区更新行动。第一阶段是从点上探索社区微更新。第二阶段是把城市更新、社区更新的模式进一步扩大,扩大影响面,进一步调动各方来参与,形成各行各业共同的愿景,并且使这些愿景通过规划更新的手段,付诸实施;提出了四个计划,共享社区、创新园区、魅力风貌和休闲网络。第三阶段是对社区的整体更新工程。社区更新开始向系统性、集成式的整体性更新转变;从单一方式单个项目到多方式多项目转变,通过存量地块更新多类型项目联动,来补充缺失的地区功能。在实际操作过程中,有些社区不是简单的微更新能解决问题的,缺少很多基础设施,要整体规划,改造。像街道空间改造提升,现在上海在做架空线入地,以提升整个街道环境品质。另外在社区配套设施安排的时候,借助信息化手段统筹安排和集约复合利用,提高土地利用效率。

我们希望实现智慧化城市更新,借助大数据的战略,5G的浪潮,智能时代的到来,推动社区空间的治理。这样一来,通过大数据来观测市民生活服务真正的需求,使得需求反馈得更加清晰。因此,智慧化的认知,使认识更加精准;系统化的推进,使社区服务更加便捷;广泛的参与,可以达到邻里互动共治、共建、共享、共治的目的;最终实现治理更加高效的目标。(作者系上海市规划和自然资源局局长,本文根据其在“智慧规划·未来社区”论坛上发言整理)

《 中国城市报 》( 2019年05月27日   第 16 版)