20世纪90年代,诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经说过,21世纪影响世界的两件大事,是美国的高科技和中国的城市化。也就是,美国未来需要通过高科技继续占据发展优势地位,而中国的城市化将为美国的高科技提供充足的市场。到今天为止,我们仍然看到了这两个优势依然存在,美国的高科技显然遇到了严峻挑战,但依然十分强大。而中国已经在完成人类历史上最大规模的减贫和初步城镇化,下一步还将涉及数亿人口的现代城镇化进程。也就是说中国城镇化的市场还在,还会释放出巨大的需求,这还是在斯蒂格利茨的预料之中,只是现在遇到了现实的坎,中国的城镇化目标是否还会按照预期逐步实现?

近几十年中国城镇化高速发展,结果是城市越发展,提出的目标和口号越高,对农业转移人口的排斥性越强,城市门槛抬高了,提升城镇化质量的难度大幅度提升。原因在于中央政府和地方政府在城镇化的推进中出现了较大的理解差异。

中央政府关于推进城镇化的态度非常明确,就是要解决农村人口向城市逐步转移的问题,通过城镇化率的提高,带动农村经济发展,增强城镇经济的活力,拉动内需增长,逐步通过城镇化实现最终的现代化。而地方政府更多地是把目标对准城市建设和招商引资,重点是提高GDP增速,增加财政收入能力,改善城市基础设施建设落后的面貌,实现城市大变样,体现地方政府官员的工作政绩。

按照中央的要求,应该努力实现农业转移人口市民化。我们要清楚地认识到,解决数亿农村人口的进城问题不是锦上添花,而是雪中送炭,是要从解决稳定就业问题入手,逐步转化为定居;从就业城镇化过渡到生活和定居以及享受城市各项公共服务的全面城镇化。但是,我们要看到农民市民化进程要逐步地、缓慢地完成,不能一蹴而就,更不能在各方面提出过高的要求。根据实际情况,推进城镇化,让数亿计的农民从农村进入城市,需要在尊重现实国情的基础上,创造更符合进城农民就业和生存状况的城镇发展空间。

对于地方城市政府来说,过去几十年的城镇化过程中,在向发达国家看齐和赶超的心理驱使下,建设了无数个几乎在面貌上可以和发达国家城市相媲美的不同规模的城市。当城市的面貌发生变化、公共服务供给水平大幅度提高时,城市政府官员对城市的形象要求也会越来越高,城市包容性也就越来越差,因此与大量农村人口进城的城镇化要求和远期目标则是相距越来越远。从现实看,几十年来地方城市政府一任接一任的城市建设方式和对城市面貌的重视,已经成为城市管理的重要传统。这种传统发展方式的沿袭,实际上已经造成了城市空间很难容纳如此巨量的农业转移人口。

如何确保中央政府提出的目标和地方城市政府具体的城市发展路径逐渐同步?实际上我们面临的问题,既有利益结构的调整,也有发展观念的转变,更有对国情和对未来发展趋势的清醒认识。首先要搞清楚,我们面临的城镇化目标到底是什么?归根结底就是转移农村人口,解决农村长期发展面临的人多地少的矛盾。同时激发城市增长的活力,启动消费市场和投资市场,带动内需的增长。其次要知道,当前2.8亿城市存量农业转移人口和未来可增长的2亿多新增城镇化人口,他们的就业状况、收入水平和受教育水准等,与我们现在的城市发展的实际要求还有较大的差距,如何发挥城市的优势,解决好进城农民的就业问题和居住问题以及各项公共服务问题,要切合他们的实际,要给予他们与收入和生活状况相对契合的城镇发展空间。再次,要创造和规划出好进城农民的生活和就业空间,加大投入力度,解决他们在城镇的生活问题,使他们的根逐步落在城市,从农村彻底转移出来。还有,要发挥中小城市特别是小城镇的作用,降低进城农民的生活成本和就业成本,通过不同规模和不同发展水平的城市群,来适应人口结构的变化及城市空间结构的调整。最终,要通过强有力的户籍管理制度改革和农业转移人口市民化过程,帮助他们实现在城镇落户定居。

从当前的经济形势看,解决城镇化的增长问题,重点是要降低重点城市的发展标准,不要盲目地把城市发展的口号和要求提得过于高大上,过于理想化。已经发展得很好的城市,需要有提高和完善的空间。还要充分发挥一些中小城市和小城镇的作用,为进城农民就业和落户定居创造条件。

如果我们在增加城市包容性的基础上,从增加就业岗位的现实紧迫目标出发,我们是否可以对城市的形象和面貌的要求更为朴实一些?是否可以不要那么急功近利地过于苛求城市治理?城市街道和门面的治理,是不是可以提倡多元化?……涉及的问题太多,关键是我们的政策制定者和执行者,是不是站在以人民为本和以发展为本的角度去考虑问题?我们的城市管理者能否放下精英的架子,深入社区和基层,深入到外来人口集中居住的地方,倾听他们的意见和呼声?

中国的城镇化还有较长一段时间的红利期,毕竟数亿人口有着在城镇安家落户和逐步改善其在城镇生活、享受公共服务的长久预期。特别是在应对外部挑战的时候,我们更要考虑到增长中的最大变量和潜在内需,来自于农业转移人口所释放的潜能和活力。而正是由于城镇化市场之巨大,才有可能把外部的危机转化为内部的机遇。前提是,我们要明白,两三亿人的高水平发展并不代表中国未来的发展预期。而只有所有城镇居民和新增大量农业转移人口的同步发展,才是我们抗御外部风险的最大底气。因此,降低城镇化成本,增加城市包容性,释放都市圈、特大城市和超大城市的就业潜力,发挥中小城市和小城镇接纳农业转移人口的作用等,都是我们未来可以下的一盘大棋。(作者系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)

《 中国城市报 》( 2019年06月03日   第 16 版)