国家发改委今年3月发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中,首次使用了“收缩型城市”概念,并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体,,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量。

那么,“收缩型城市”是怎么样的城市?判断一个城市收缩的指标有哪些?“收缩型城市”的发展方向是什么?“收缩型城市”背景下,城镇化战略又该怎样推进?

“收缩型城市”

是一个世界现象

“收缩型城市”的概念提出来后,引发不少争论。有人认为“收缩型城市”是贬义词,不该这样使用;有人认为,这些“收缩型城市”多数还是老工业基地,都作出过很大贡献,现今有重要功能定位,对于这些城市,国家不能放任“收缩”,应该给予大力扶持,帮助脱困。

“收缩型城市”是国外引入的概念。国际上有个叫“收缩城市国际研究网络(ShrinkingCity International Research Network)”的专业的研究机构,将城市收缩定义为:人口规模在1万以上的人口密集城市区域,面临人口流失超过2年,并经历结构性经济危机的现象。在我国,对“收缩型城市”没有明确统一的定义,但常住人口减少、第三产业占比低、老龄化程度高等,都是最关键指标。

事实上,国际上有很多城市,包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区,都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退,城市空间和公共设施闲置等问题。在我国,还有一种特有的城市收缩现象,即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。据有关机构调查发现,目前中国有26.71%的地级副省级行政单元发生收缩,且29.89%的收缩城市的市辖区出现了人口流失现象,集中分布于中国东北和长江经济带地区。

“收缩型城市”最典型的特征是人口减少

“收缩型城市”不是哪个人、哪个部门确定下来的,而是在历史的发展中自然出现的,就像欧美国家出现的“绣带”一样。根据相关研究显示,在2000年到2010年间,我国有180个城市的人口在流失,同期出现人口流失的乡镇和街道办事处则超过1万个。2007—2016年间,我国有84座城市出现了“收缩”,这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。人口减少,就是城市“收缩”的最典型特征。现在的情况是,如果一个县城考到大中城市有100个大学生,能回到县城工作的可能不到10个人,有能力的年轻人走了,他们的父母(尤其是独生子女的父母)也会去子女就业的城市帮忙带孩子或者外出养老。对于人口流出地区而言,其实际人口数量还可能低于户籍人口数量,因为不少在外打工的人或者老年人,仍会保留本地户籍,在本地拿养老金,却在外地消费。

“收缩型城市”一般都是第三产业占比低。也有学者提出,收缩型城市还普遍存在着工资水平低和老龄化程度高的特点。但分析这些城市“收缩”的最主要特征是人口持续减少。这是最直观的变化。比如,东北地区一些城市户籍人口持续减少。据当地的统计公报,抚顺市2012年末全市户籍总人口219.3万人,到2015年末全市户籍总人口215.7万人,2016年214.8万人,2017年210.7万人,5年减少8.6万人。“收缩型城市”的收缩,还反映在人口外流上。据当地统计公报,抚顺市2015年流入人口7831人,流出人口15061人;2016年流入人口4698人,流出人口11922人;2017年流入人口6006人,流出人口17084人。

随着城镇化率不断提高,人口从乡村流向城镇,从小城市流向大中型城市,从欠发达地区流向发达地区,这是必然的也是被大多数学者所认可的规律。

“收缩型城市”的问题,表面上看是人口外流问题,是经济结构问题,根源上却是体制机制问题,比如东北老工业基地存在体制机制僵化、市场化程度不够的问题。这反映在国有企业改革滞后、进展缓慢,现在东北某些国企还存在不同程度的“大锅饭”“铁交椅”等弊病。

“收缩型城市”要求调整城镇化战略

《2019年新型城镇化建设重点任务》关于“收缩型城市”的提出,反映了国家对于城市发展的新理念:不再单方面考虑城市增长和扩张,已经开始思考一些城市在收缩中带来的各种问题,显示了我国新型城镇化过程中,城市发展理念的转变。这是城市规划和建设观念的重大转变,是从以往执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策向注重城市品质的提升转变。

我中国过去的十几年经历了全世界规模最大、速度最快的城镇化进程。而伴随着这个进程,我国也正经历着全世界规模最大、速度最快的造城运动。近些年,造城运动在各地大规模、狂飙突进式地展开。国务院有关部门数据显示,据不完全统计,截至2016年5月,全国县以上新城新区超过3500个,规划人口达34亿。这样的城镇化战略,是一种政府主导式的模式,用行政力量推动,靠土地财政驱动。招商引资,把土地卖出去,然后投入到基建上,大楼建起来,马路修起来,园区圈起来,城镇化等同于房地产化。这种城镇化模式速度的确很快,中国在短短十几年之间跻身世界城镇化前列。但是副作用随之而来——新城造起来了,地卖完了,结果发现债台高筑,房价飙升,更有甚者,很多新城房子没人买,成为“鬼城”,特别是近年来又惊人地发现——人口增长衰退了。

在狂飙突进的城镇化热之后,我们需要一些冷静的思考。城市的发展有一个生命的周期,不可能一味地规模扩张。一些四五线城市,特别是老工业区的中小城市,人口在向二三线大城市转移,可能是必然的规律。不仅是资源枯竭型城市,一些以制造业为主的中小城市,产业、基础设施、公共服务,在人口减少背景下,出现适当的收缩,甚至城市、城镇的合并,可能是必要的选择。这应该是我国城镇化发展进入到新的阶段的新现象。

因此,一些中小城市的管理者应该适当调整城镇化战略,从扩张型转型为扩张型和收缩型结合的战略,这种战略应该在即将到来的“十四五”规划有所体现。

适应收缩型城市发展思路,规划的思路必然要有所调整,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量。一是在城市规划上要收缩,不要铺摊子,要善于做小、做精、做出质量,做精准化、精细化、精致化城镇规划;二是在产业上要收缩,抓新、抓轻、抓小、抓绿,向高质量的产业体系发展转型;三是收缩型城市以生态保护为主,降低政府考核指标,对地方官员要实施分类考核,除了经济效益指标外,可以考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、安全指标等;四是基础设施建设要收缩,分类指导,在全面小康社会建设中,尤其要讲究“规模经济”,算清楚投入产出效益帐不能追求老工业区、西部地区、偏远山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖;五是对某些地区实施灵活的计划生育政策,比如在东北设立计划生育特区。(作者系辽宁社会科学院副院长、研究员)