习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示,为首都发展绘制了宏伟蓝图,指明了新历史条件下的方向,具有丰富理论内涵和重大时代意义。进入新时代,北京作为国家首都,需要以更宽广的格局、以更高远的视野,思考、谋划与回答习近平总书记提出的“建设一个什么样的首都、怎样建设首都” 的历史命题。

北京,与其它城市最大的不同之处就在于其作为我国首都的战略地位意义重大。一般的城市治理问题仅仅是“城”的问题,而北京的城市治理还是“都”的问题。对于北京来说,一切“城”的问题解决,都必须站在“都”的高度进行谋划与布局,而“都”的特点,就是“四个中心”功能定位与“四个服务”职责履行。这就要求首都城市治理必须在“舍”与“得”上做出正确选择。舍去不符合“都”的方面,就要疏解非首都功能;得到符合“都”的方面,就要在疏解的基础上强化提升首都政治、科技、文化、国际交往的功能。

明确首都城市治理

的发力标的

面对改革的复杂形势和繁重任务,要牵住改革“牛鼻子”,既抓重要领域、重要任务、重要试点,又抓关键主体、关键环节、关键节点,以重点带动全局——这是习近平总书记重要的改革方法论。面对首都城市治理,自然意味着要对关系全局、关乎治理“城市病”的核心因素做出回应与揭示。

一是人口规模与结构。居民,乃城市之本。人口规模与结构不仅是衡量一个城市发展水平高低的重要指标,还是决定一个城市未来发展潜力大小的关键因素,更是导致一个城市宜居、和谐、稳定与否的内在原因。2018年末北京市常住人口2154.2万人,连续第二年负增长。但我们同时也要看到,人口的年龄、行业、区域分布等情况直接影响首都经济社会的发展与稳定,只有“有效控制人口规模”、促进“人口均衡分布”,才能为高质量发展提供基础。

二是产业体系与布局。孤立地“为了引导人口分布而引导人口分布”的做法根本上是行不通的,只有通过完善产业体系与布局,发挥经济发展与居民就业的牵引力,才能带动人口规模与结构的改善。从产业体系与布局的自身角度来看,首都城市发展工作要围绕“四个中心”的核心功能定位来进行,提升北京城市产业对核心功能定位的支撑性与适应性,是对首都产业体系发展问题的回应,是有关工作开展的根本指导思路。在此基础之上,推动空间层面的产业布局优化,减少职住失衡现象,完善社区公共服务,降低交通出行频度与成本,将对首都很多“城市病”的解决产生事半功倍的效果。

三是区域协作与分工。纵观当今国内外成功的大都市,都有一个繁荣的区域对其加以支撑,这背后是人口与产业在区域内的合理布局,表现为城市间有序的分工与协作,既有利于避免单个城市过于膨胀导致城市病频发,又有利于实现更大范围的共生共赢,这与习近平总书记所一直提倡的命运共同体是高度吻合的。因此,从区域视野对人口与产业进行统筹,科学规划布局在城市的不同地理位置,从而总体上构成区域分工与协作的格局,通州副中心与雄安新区的建设就是这样的破题之作。

综上,人口规模与结构是首都城市发展问题的基本面,产业体系与布局是问题解决的牵引力,区域分工与协作是解决问题的落脚点。从主体、动力、空间的维度把握调控关系首都可持续发展的三个核心变量,成为首都城市治理的核心标的。

创新首都城市治理思路

作为首都,伴随国家的崛起,必然也必须敢于进行新时代经济、社会、科技条件支持下的创新模式探索。

底线倒逼治理模式。首都城市治理必须保证资源环境和国际影响的底线不突破,这关系生存之本。为此,必须进行生态文明建设和国际交往建设,守住资源承载容量、人口总量上限、生态控制线和城市开发边界四条红线;健全“四个服务”保障长效机制,按照国际化的标准进一步加强国际交往重要设施和能力建设。

“人—车—房—业” 综合治理模式。“人”意味着规模压力问题,“车”意味着交通拥堵问题,“房”意味着市场稳定问题,“业”意味着就业保障问题,四个方面问题都有各自独特的内在机理,而又都统一到“人”即民生的根本问题上来。在目前首都治理中,这四个问题可谓环环相扣,错综复杂,亟需构建四位一体治理综合体的模式,由此联动解决好群众关心的医疗、教育、环保等各方面民生服务问题,使人民群众不断增强获得感,增强对首都改革发展的认同感。

智能精细治理模式。通过“大智移云”技术的普及推广,对城市运行和城市品质进行“精细、精确、精明”的体检、修复与监测,而随着区块链技术的完善与运用,智慧城市建设将迎来快速发展时期。

有机动态平衡治理模式。首都目前的城市发展总体还处于“疏解非首都功能和强化首都功能”的过渡时期,本身就是一个朝着愿景规划不断前进的动态过程,实践的诸要素自然就比较活跃。而要确保在稳定中有前进、在前进中能稳定,就必须贯彻动态平衡的思路,“动态”是为了发展,“平衡”是确保稳定。

区域共同体治理模式。首都的城市发展,不仅是内部各部分有机协同的过程,也是外部各区域统一协同的过程。为此,首先要按照“一核一主一副,两轴多边五区”的新总规加强北京市内各部分协同性;按照京津冀协同发展战略和“一核两翼”规划加强外部系统的系统性,为首都城市治理提供最大动力。

统筹首都城市治理关键主体

无论是基本原则还是基本模式,都面临由“谁”来践行实现这一根本问题。习近平总书记在2015年12月召开的中央城市工作会议上强调,要“统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性”,这实际上阐述的就是政府、市场、社会三大主体在城市治理中的作用问题。

当前正在积极落实《北京城市总体规划(2016年—2035年)》,要统筹精明政府、高效市场、向心社会三大主体,使三者充分参与进城市建设中,既不是“自上而下”、也不是“自下而上”的单方面推动,而是“全面联动”“共享发展”。只有“共商、共建、共享”,才能真正充分调动各方智慧,聚成一股强大的合力,提升城市发展的积极性,向建成社会主义现代化城市奋进。

实践是检验认识真理性的唯一标准。而城市治理的实践状况,最终是由人民满意与否、是否助力国家战略实施、城市发展绩效高低来衡量——三个方面既是首都城市治理实践的评分标准,也是首都城市治理思想的价值导向。

站在新时代的起点,在回应、论证和解答这道首都城市治理的时代方程式过程中,需要理论和实践、历史和现实、愿景和路径、方法和价值有机统一。这种统一将成为新时代城市治理中的生动注解,为我国超大城市治理模式创新提供引航思想。(作者系中央财经大学政府管理学院城市管理系副教授)